1、 欧美发达国家学校治理：运行机制、内在逻辑及经验启示范 勇 何 少 芬摘 要 学校治理是学校的系统性变革，包含了学校管理方式与育人结构的价值追求，已成为各国推进教育改革的重要举措。结合新公共治理理论，将欧美发达国家的学校治理运行机制划分为质量引领的市场机制、威权主导的行政机制以及专业驱动的教育机制三种，共同揭示了学校治理的内在逻辑：分权赋能、监督问责和以信任合作为核心的协同治理。对我国学校治理而言，需要从治理主体关系、权力配置、治理工具等方面入手，明晰治理主体间的权责关系，转变权力运行向度，在政府与市场之间保持适度张力，寻求集权与分权的有机结合，以自治与共治为治理工具，实现学校善治。关键词 学
2、校治理 分权 协同 善治作者简介 范勇，南京信息工程大学教师教育学院讲师（南京 210044）；何少芬，青海民族大学文学院助教（西宁 810077）。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)01-0049-13 作为彰显“治理”和“教育治理”特征的微观场域，学校治理自 20 世纪以来就已成为教育科学研究的重要主题，受到研究者和实践者的广泛关注。国内外研究者从多维度、多视角、多领域着重探讨了学校治理的历史与概念演绎、内容与框架、体系与模式等内容。OECD 将学校治理视为一种整体性战略，它包括学校自主管理、学校领导力提升、学校教育教学、学校问责与评价等内容，更加突出
3、学校中的集体参与和协商互动。维坎德（Wikander）认为学校治理是一种过程治理，它是在纵横交错的网络关系中不同行动群体的集体行动。围绕学校治理的内涵，研究者们主要确定了三种学校治理的内容框架：一 OECD.PISA 2012 Results:What Makes Schools Successful?Resources,Policies and PracticesM.PISA:OECD Publishing,2013:64-127.Wikander L.,Gustafsson C.,Riis U.Enlightenment,Creativity and Education:Polities,
4、Politics,PerformancesM.Rotterdam:Sense Publishers,2012:115-116.49是以“治理”为基点，建构学校治理的价值、目标或规则。二是以“制度”为依据，探讨学校治理与学校现代化建设之间的关系。三是以“机制”为保障，聚焦于学校治理的内部机制建设。从本质上来看，学校治理是学校与校内外各主体与组织结构的权责关系。不同治理主体间的关系构成了学校治理的运行机制与模式，有学者认为学校治理可分为行政、商业和社区三种模式，行政模式和利益相关者审议模式强调行政管理团队对学校利益相关者负责，商业化模式关注学校效能，社区治理模式聚焦家校社关系；艾迪（Addi）参照
5、家长参与学校治理的程度，将学校治理分为赋权家长、专业治理、伙伴关系和官僚治理四种模式。汉伯格（Hanberger）基于国家权力介入的多寡，划分出学校治理的国家治理模式、地区治理模式以及多主体模式三种。对学校治理研究的多维审视与深入探讨，能够更为清晰地把握学校治理的发展脉络与阶段特征。与此同时，源于治理理论对教育领域的渗透与影响，学校治理日益成为各国际组织和各国政府教育改革的重要内容，欧美主要国家率先展开了学校治理的改革探索，并在学校治理的持续推进中，形成了特定的改革经验与成就。审慎地借鉴西方改革经验，逐步探索出具有中国特色的学校治理现代化之路尤为必要。基于此，本文立足于国际视野下的学校治理发展
6、图景，首先探讨欧美发达国家的学校治理运行机制，然后总结学校治理改革的历史经验，厘清内在逻辑，进而为我国学校治理的推进提供可能的借鉴与指导。一、欧美发达国家学校治理的运行机制（一）学校治理运行机制的理论框架因“治理”在东西方文化语境中的释义不同，造成学校治理具有不同的表现形式。英文中的“治理”一词是“Governance”，源于法语中的“Gouvernance”，其最初在很长时间内都与政府的统治与管理划等号。从词源角度来看，“Governance”的使用范围有限，长期处于休眠状态，直至 20 世纪 90 年代，随着欧洲福利国家管理模式陷入合法性危机，西方国家普遍开展了起始于新西兰，盛行于英美的“
7、重塑政府”与“新公共管理”运动，促使“治理”成为时代风潮，并在国际机构和不同国家的推动下甚至发展成一种理论模式。Journal of Comparative Education01Feb 2023 杜明峰,范勇,史自词.学校治理的理论意图与实践进路 J.教育研究,2021,42(8):132-141.范国睿.政府社会学校基于校本管理理念的现代学校制度设计 J.教育发展研究,2005(1):17-22.周彬.学校治理现代化:变革历程与建设路径 J.教育发展研究,2020,40(6):51-58.范国睿.学校治理的制度与机制 J.中国民族教育,2016(9):21.Alfirevi N.,Buru
8、i J.,Pavii J.,et al.School Effectiveness and Educational Management:Towards A South-Eastern EuropeResearch and Public Policy AgendaM.Cham:Palgrave Macmillan,2016:107-109.Addi-Raccah A,Ainhoren R.School Governance and Teachers Attitudes to Parents Involvement in SchoolsJ.Teaching andTeacher Education
9、,2009,25(6):805-813.Hanberger A.Evaluation in Local School Governance:A Framework for Analysis,Education InquiryJ.Education Inquiry,2016(3):217-236.50我国语境下的学校治理受到传统文化与教育体制的影响，在具备西方“治理”的普遍性特征基础上，又体现出了中国特色。学校治理分为学校外部治理与学校内部治理，涉及众多利益主体，包含政府、学校、社会各主体之间的权责关系以及学校内部治理结构及组织与个人间的权责关系。因内外部主体间权责关系的差异形成了不同的学校治理
10、模式与运行机制。新公共治理理论强调治理的整体性与过程性，主张从动态的视角探讨组织内外的权力配置与主体关系。安戈洛派拉塔（Angelo Paletta）认为学校治理模式的核心是关于学校外部的宏观权力结构和内部微观权力配置，他基于学校自主程度与学校内部权力安排构建了学校治理运行机制的二维坐标轴。纵轴指向学校外部的权力结构，得分越高，表明学校治理过程中的市场化程度越好，学校开放化水平越高。得分越接近负值，表示学校治理的科层化特征越明显，教育行政部门控制了学校治理。横轴指向学校内部权力配置，两极分别表示学校治理运行中的集权与分权，呈现出学校内部治理各主体的权力关系。尽管欧美主要国家同一时期几乎都受到新
11、公共治理理论的影响，但因政治经济、文化、地域等方面的不同，在面对同一改革浪潮下的行为选择各异，措施有别。基于派拉塔（Paletta）和纳里（Neary）的学校治理二维坐标，以此作为学校治理运行机制的国际比较分析框架。需要看到的是，该框架对学校治理的运行机制提供了鉴别与勾勒，但要深入厘清不同国家学校的治理机制，仍需要进一步考虑不同国家学校治理的运行规则与发生机制，遵循学校治理的组织结构。在此基础上，本研究依据欧美各国学校治理的方式特征，将欧美主要国家学校治理的运行机制划分为三种典型类型：以美英为主体的盎格鲁-撒克逊民族国家的市场取向的学校治理，以法国、西班牙为代表的行政主导的学校治理，以及以芬兰
12、为典型的专业驱动的学校治理（见图 1）。（二）质量引领的市场机制自 20 世纪 80 年代之后，政府职能遭遇了重大挑战，如福利国家的财政危机、社会发展不均衡问题日益突出、教育质量严重下降等。这些问题加速了人们去思考政府的能力与边界，并试图重新架构新的政府治理模式。在此背景下，教育的公共性、公立学校教育的职能这些本来清晰的概念，由于市场元素的介入、办学主体的多元化而逐渐模糊。随着教育市场化理念的深入影响，以美英为代表的盎格鲁-撒克逊民族国家纷纷运用市场化、民营化的改革措施，打破传统的科层制学校管理体制，将广泛的社会参与机制与自由竞争机制引入学校，从而推动“教育的市场化重建”，试图摆脱政府对教育的
13、过度控制，从根本上彻底解决学校僵化、活力不足等问题。在实践中，美国通过引入私人企业团体或公司，来打破国家垄断的政府教育模式，为民众提供丰富多样的教育供给，同时通过政府扶持与欧美发达国家学校治理：运行机制、内在逻辑及经验启示 Robertson S L,Verger A.Governing Education Through Public Private PartnershipsM/Public private Partnerships inEducation.Edward Elgar Publishing,2012:21-30.Paletta A.Public Governance and S
14、chool Performance:Improving Student Learning Through Collaborative PublicManagementJ.Public Management Review,2012,14(8):1125-1151.Neary M,Winn J.Beyond Public and Private:A Framework for Co-Operative Higher EducationJ.2015(2):1-34.51资金等方式帮助公立学校私有化发展。此外，政府积极转变教育管理方式，通过权力转移与下放，赋予学校自主办学空间，积极鼓励与提倡学校引入市
15、场机制，主张建立一种以学校自主权和家长、学生选择权为中心的公共教育体系。英国的教育治理体系自二战之后，已形成中央政府控制、地方教育局管理、学校自主管理的三级体系。随着市场化思想对学校改革的渗入，英国政府积极探索地方分权改革措施，一方面通过分解庞大的政府部门，将其划分成若干个拥有自主权的小型机构，赋予这些机构自主管理权，如英国的内伦敦学区是英国最大的教育管理机构，它被分成 13 个小型的地区单元。隶属地区单元中的学校更易受到地方领导，而不是由学区统一领导，从而确保决策权转移到当地和学校内部。另一方面，运用市场化方式管理学校，如英国政府在 1997 年推行“教育行动区”（Education Act
16、ion Zone）计划，旨在通过吸引社会力量参与薄弱地区学校管理与重建，提升薄弱学校办学质量。同时颁发自由入学政策，赋予家长自由择校的权力，扩大家长在教育事务上的选择权，以此强化校际竞争，促使学校更加重视家长意见，提升办学质量。（三）威权主导的行政机制学校治理的英美模式在推广至其他国家时遭遇了挑战，西班牙、瑞士等国认为实行市场取向的学校治理容易导致学校办学违背教育初衷，丧失教育的公共属性。法国作为典 YX市场集权分权专业芬兰.驱动政府行政主导法国、西班牙.市场取向美国、英国.图 1 学校治理运行机制的分析框架Journal of Comparative Education01Feb 2023 Christ C,Dobbins M.Increasing School Autonomy in Western Europe:A Comparative Analysis of Its Causes and FormsJ.European Societies,2016(4):359-388.Dickson M,Gewirtz S,Halpin D,et al.Education Action Z
