1、2022 年 12 月第 34 卷第 6 期湖南警察学院学报Journal of Hunan Police AcademyDec.2022Vol.34 No.63939乡村治理现代化是国家治理现代化在村域的重要体现。在村庄政治过程中，传统因素与现代因素的互动较为频繁，同时由于“委托代理”机制，乡村实际治理与顶层体系设计之间存在着互相试探的行为模式与内在张力。因此，乡村治理的现代化进程既体现着村庄实际情形的特殊性，也映射着国家治理的整体逻辑。在当代政治中，“能人治村”作为能够在许多村庄稳定运转的政治模式，既包含着对于生产力提高以及推进乡村经济的进步性要求，也隐含着对于传统“贤能政治”理想回归的内
2、在意蕴。但是，该模式在高质量发展与持续性发展的要求下仍旧面临着法治化转型的困境。因而梳理“能人治村”模式的发生逻辑，探析其与法治模式的内在张力，对于完善乡村治理体系，提高乡村治理能力具有重要意义。一、缘起与现状：已有研究分析与问题提出“能人治村”是“指个别或少数经济能人在村庄公共权力结构中居于支配性地位，主导和控制村庄治理的运作过程。”1在此政治模式下，“能人”被赋予三重角色与身份，其既是村庄的主政者，又是村庄发展的责任者，还是经济方面的先富者。三重身份叠加导致其权威来源较为丰富，既有来源于程序合法性的选举赋权，也有来源于自身能力的现实经济成就，还有来源于上级组织的政治信任。在此意义上，“能人
3、”在村庄公共权力运作过程中处于中心地位，且对于组织中的其他成员具有较大的相对权威优势。（一）“能人治村”模式的形成（一）“能人治村”模式的形成“能人治村”模式缘起于上世纪九十年代，随后被自发拓展。这一治理模式的形成与发展具有多重时代背景。在政治层面，村民自治制度的形成为“能人治村”模式提供了条件。乡村自治民主发轫于上世纪八十年代的中国农村政治体制改革。1987 年通过村民委员会组织法(试行)，乡村选举与自治模式全面铺开。而至 1998 年正式通过中华人民共和国村民委员会组织法，正式在国家立法层面确定了能人型乡村治理的发生逻辑、法治张力及规制调适李天仪（中国政法大学，北京 100088）摘 要：
4、“能人治村”模式作为乡村民主化过程中形成的特殊治理模式，具有较强的阶段性特征。在发生逻辑上，能人治村模式在治理、经济与组织维度回应了绩效导向下的发展追求、效益导向下的富裕追求及竞争导向下的效率追求。虽然能人治村模式中存在着积极因素，但仍面临着法治化转型的内在张力与困境。二者在时段上存在能人偶然性与法治持续性之间的张力、在行为上存在能人主观作为与法制客观规制之间的张力，在效能上存在能人权威性与法治普及性之间的张力。可从完善村庄法律服务体系，促进村庄法律普及率；依法建构权力监督体系，提高村民规则意识；不断推进制度立法，尊重地方经验性政治实践三个途径探析规制与调适路径，从而完善乡村治理体系与治理结构
5、。关键词：乡村治理；能人治村；法治中图分类号：D422.6文献标识码：文章编号：2095-1140(2022)06-0039-08收稿日期：2022-09-06作者简介：李天仪，男，中国政法大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，主要研究方向为基层治理与政治现代化。当代中国农村法治李天仪能人型乡村治理的发生逻辑、法治张力及规制调适40村民选举的范围、权限、村委会构成与任期等重要内容，从而建构了村民选举制度的基本框架。乡村民主制度的确立为“能人”通过合法方式获得主政资格提供了程序性保障。在经济层面，自改革开放以来，农村经济市场化程度不断加深，各类企业数量不断增加，资本化运作模式向农村地区
6、不断渗透。经济发展带动农村思维模式变迁，社会风气随之转变，对于小康与致富的追求成为影响农民行为逻辑的重要动力，因而通过“政治经济”的相关联结，对于个体收入增长的追求成为影响民主投票与政治参与的重要因素。经济建设的政治性意义不断增强，并成为政治治理的重要目标。基于此，经济增长跃升为政治机制的重要影响因素之一，而经济思维与市场思维的扩散则为“能人”扩大选民基础，获得选举优势提供了潜在条件。基于以上背景，一些在经济领域取得突出成绩的企业家或者经济负责人基于各种驱动因素参与民主选举，通过相应民主程序成为村委会主任，获得主政资格，并通过自己的经济能力引领、规划、发展村庄，由此形成“能人治村”的治理格局。
7、（二）研究现状分析（二）研究现状分析在目前的研究文献中，对于“能人治村”的分析总体上可分为两条研究进路。第一条研究进路是通过类型学划分，整理不同模式的特征及表现。在此进路下，学者们探讨“能人”的主体类型、权威类型及其治理模式类型。在参与治理维度，郑明怀将经济能人竞选的驱动力分为“利益驱动型、基层政府支持驱动型、村民强烈要求驱动型、理念驱动型、社会声望驱动型、政治参与驱动型”2六种。在村庄治理维度，张扬金基于获得方式与实现方式两个向度将其分为“能人集权型、能人竞合型、能人主导参与型”3三种治理类型。在主政者权威维度，郭苏建、王鹏翔根据乡村治理权威来源将治理精英分为“长老型、任命型、能人型和治理型
8、”4。通过对治理模式与治理主体进行类型学划分，为从宏观上理解“能人治村”现象，并进一步深化相关领域的研究提供了基础性要素。第二条研究进路是对于“能人治村”模式的利弊分析。在此进路下，学者们结合实际治理效能及治理过程进行分析。徐汉明、李辉认为，在政策过程中，“能人治村”模式在一定程度上与乡村振兴政策之间具有耦合性，其“通过与乡镇治权有效对接,以打造示范村庄为 砝码获得国家政策关注,并以其为重点对象精准投放治理资源,从而实现以点带面的政策实施效果”。5林修果、谢秋运认为，少数“城归”精英治理在促进城市化与村庄经济、凝聚民心等方面具有积极意义6。但是，也有学者对于“能人治村”的运作模式提出质疑。如陈
9、亮、谢琦认为，“能人治村”模式在一定程度上易陷入乡村治理过程中的“精英俘获”困境，造成公共利益与发展成果的偏移，其“本质上体现了对中央政府意愿的违背以及民众利益的侵害”。7此外，在“能人治村”的政治过程中，还具有挤压公共民主空间与形成治理排斥机制等弊端的潜在异化倾向。在此进路下，学者们多通过实地考察或调研，深入分析“能人治村”模式在实践中的政治机理，结合案例进行利弊比较，并对于基层治理过程中民主与权威的互动关系进行较为深入地分析。总结而言，在目前的研究中，学者们较为深入地分析了“能人治村”的实践特征、具体表现以及现实利弊，但对于“能人治村”模式形成的逻辑及其与法治模式之间的关系探讨尚不充分。因
10、此，本文基于上述研究，试图从治理、组织与经济三重维度探索“能人治村”治理模式的发生逻辑，及其在政治实践中可能存在的与法治的张力，并提出相应的法治手段进行规制与调适。参见中华人民共和国村民委员会组织法(1998 年)，其中对于村委会的政治定位、民主选举的基本制度内容都进行了较为详细的法律规定。41第 6 期湖南警察学院学报 2022 年 12 月二、治理、组织、经济：“能人治村”模式的三重发生逻辑“能人治村”现象的发生具有一定的合理性。在市场化逻辑不断向治理体系全面渗透的特殊背景下，作为在政治实践中产生一定治理效能的模式，其生成与调试遵循着治理、经济与组织三重逻辑。（一）治理逻辑：绩效导向下的发
11、展追求（一）治理逻辑：绩效导向下的发展追求在政治实践中，民主化村级治理缺乏稳定的政治形态，村庄治理主体与治理结构具有较大弹性，政治资源与经济资源较为分散。且在村庄治理现代化的过程中，其所面临的外部高速市场化环境冲击以及内部规范失灵、思维僵化等困境，阻碍着村庄的现代化发展，需要以权威为基础的统合解决力。村庄发展需要集体行动的支撑，而在集体行动的过程中“尽管全体成员都期望从集体利益中受益，但他们却对为获得该利益而要付出成本没有兴趣”818，因此，在公共事务领域及经济发展领域存在着普遍的“搭便车”现象，长此以往则易固化为对于经济发展以及行为变革的保守观念，进一步阻碍了村庄发展。这样的政治稳定在一定程
12、度上导致村庄治理中，仍存在着大量的公共空间真空与经济发展不充分的情形，如不完全自治、公共设施与公共服务的缺位、市场化不彻底等等。“能人”通过整合多方资源建构了个人魅力型权威，且由于其权威来源多样化，其往往能够获得更多的稀缺资源以及政治影响力。这为应对较为复杂的发展环境，集中统一调配村庄现有资源，从而突破发展困境提供了可能。在此基础上，社会激励机制则为能人主观行为提供了动力来源。“社会激励的本质就是它们能对个人加以区别对待:不服从的个人受到排斥,合作的个人被邀请参加特权小集团”857，而“能人治村”的治理模式则在一定程度上是通过精英式的“选择性激励”，改善因“集体性激励”作用对象分散而带来的集体
13、行动力不足的问题。在此过程中，对于“能人”个人而言，通过政治绩效、个人荣誉、职位升迁甚至潜在的社会地位等“选择性激励”，为促进村庄发展行为提供内在与外在的双重动力。在此维度，此模式通过对集体中的部分个体进行有选择的正向性激励，鼓励其突破现状，发挥带头引领功能，从而打破集体行动的困境，最终实现公共利益与公共绩效的双重增长。基于治理逻辑，“能人治村”在一定程度上是通过有目的的选举选择，赋予经济能人以政治信任，使其得以统合现有资源，并通过特定的政治激励模式，为其寄托村庄发展责任的治理模式。（二）经济逻辑：效益导向下的富裕追求（二）经济逻辑：效益导向下的富裕追求在改革开放后的相当一段特殊时期内，经济利
14、益的追求成为重要的政治风向标。有学者基于河北省 330 户农民实证研究后发现，“大多数农民认为村委会主任的首要条件是能带头致富,工作重点应该是招商引资办企业等,可以看出农民对农村经济发展引领者的呼唤”9，此外，在研究过程中农民个体还体现出强烈的被组织与被引导的意愿。因而在相当长一段时期内，对于经济效益以及生活富裕的追求成为影响村庄政治行为逻辑的最主要因素。在此背景下，“能人”的经济性侧面在村庄民主选举中具有较为显著的优势。一方面，“能人”已有一定的经济基础，其在参选前已是知名的公司运营者，或是规模较大的企业负责人，其本身已先人一步，在经济市场中获得较为丰厚的经济回报。另一方面，“能人”拥有着较
15、为明确的经济规划与经济能力。在选举过程中，其会向村民阐述、解释、宣扬其经济政策，进行政治与经济许诺，并进行大规模归票，从而确立自己在选举过程中的相对优势。而能人本身的经济能力较为出众，也导致其所提出的经济手段与政策较为务实与正确，从而对普通村民产生较强的吸引力。在经济效益导向下，村庄富裕追求可归纳为两个层面。第一是个人层面的个体收入增加，当代中国农村法治李天仪能人型乡村治理的发生逻辑、法治张力及规制调适42其主要通过创立村级企业或吸引项目下村，并吸纳村民以工作或入股的方式参与经营，利用市场因素发展企业效益，从而提高村民的个体收入。第二是村庄层面的村庄集体经济发展。通过集体经济发展提高公共收入，
16、充实集体资金从而促进公共建设领域发展，完善基础设施体系，并在一定程度上实现“公共服务经济发展”的反哺。基于经济逻辑，“能人治村”模式在一定程度上契合了农民被引导的需要，并通过能人自身的能力特点实现村庄经济发展的动力供给。在此维度下，“能人”追求效益从而获得更大程度上的合法性支持，而村民则在此过程中追求经济收入以及村庄整体环境的优化。因而“能人治村”模式与特殊背景下的富裕追求具有耦合性。（三）组织逻辑：竞争导向下的效率追求（三）组织逻辑：竞争导向下的效率追求在村庄治理过程中，其政治行动往往受制于乡镇一级政府的运作。乡镇与村庄的关系在一定程度上体现了“委托代理”关系与“行政发包”关系的结合。在此基础上，乡镇政府基于追求政治绩效的目的，建构了面向辖区内村庄间类似于“政治锦标赛”的相互竞争模式。在“绩效锦标赛”机制中，“最大收益之一是在地方政府之间引入了竞争机制,这种竞争随着各种生产要素(尤其是资本和人力资本)的流动性日益增大而加剧”。10因此，在村庄间的竞争中，获得足够的经济绩效成为主政者行为的重要导向。在此体制背景下，提高经济增长效率是获得相对优势的最佳路径，而“能人治理”模式在一定程度上
