1、区位与分工：论统一大市场建设下的县域城镇化陆 铭 李鹏飞（上海交通大学安泰经济与管理学院，上海，）摘 要：在中国城镇化进入新阶段的背景下，本文提出了区域发展的“双重中心外围”框架，并在空间一般均衡的视角下探讨不同县城的发展定位，从而明确了城镇化“基于区位的分工”逻辑。在此基础上，本文发现，根据到沿海大港口和中心城市的距离远近，不同县城将逐渐分化为人口流入地和人口流出地，因此，要根据区位条件走向差异化的发展模式，形成有特色可持续的发展路径。面向未来，推进县域城镇化的关键在于进一步推动农村土地制度改革，优化建设用地的空间配置，推动建设用地指标和补充耕地指标的跨地区流转。与此同时，要尊重人口流动的客
2、观趋势，强化县城在基础设施和公共服务等方面的能力，增强民生福祉，不断推动以人为核心的新型城镇化建设。关键词：县域城镇化；统一大市场；“双重中心外围”理论；地理区位条件；人口流动一、引言改革开放以来，中国的城市化水平不断提高，这既是社会发展的重要表现，又是经济建设的动力支撑。但另一方面，与发达国家的同等发展阶段相比，中国的城市化率长期偏低（廖丹清，；倪鹏飞等，），因此，如何进一步推动和落实农村居民向城镇转移成为扩大内需、构建新发展格局的重要抓手。在这一过程中，作为城市之尾、乡村之首的县城，将成为新型城镇化建设的重要载体。县城不仅是农民进城的重要目的地，同时也是坚持“工业反哺农业、城市支持农村和多
3、予少取放活”方针的主要抓手。县域城镇化不仅能够满足农民对于基础设施和公众服务的需求，更在粮食安全、生态保护等方面具有不可取代的重要意义。当然，也要看到很多县城受到自然区位等条件的限制，经济总量有限，人口的承载力明显不足。对此，一方面要提升县城的公共服务保障水平，增进民生福祉，另一方面也要尊重人口流动和经济发展的客观趋势，避免盲目建设。因此，以县城为重要载体的城镇化，要看到县城在与大中小城市一体化的发展中的联系，结合县城条件因地制宜发展。在此背景下，年 月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见（简称意见），提出将所有县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农
4、产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城五类，并实施有针对性的发展策略。意见不仅是针对县域城镇化的首个中央层级政策文件，更明确了兼顾区位条件与特色产业的县城发展路径。当前，在构建统一大市场的进程中，随着要素的合理流动和高效集聚，中心城市和城市群的发展被提到前所未有的战略高度，有望成为中国经济增长新动能。在这一过程中，推进县域城镇化不仅要农业经济问题（月刊）年第 期 项目来源：国家自然科学基金面上项目“大数据视野下的城市空间结构与有效治理”（编号：），国家自然科学基金重点项目“我国小城镇的转型发展与治理研究”（编号：）。感谢上海交通大学现代金融研究中心资助，文责自负。李鹏飞为本文通讯作者
5、DOI:10.13246/ki.iae.2023.01.002立足于县城的发展现实，更要结合经济和人口空间布局调整的客观趋势和规律。因此，本文将以区域经济的“中心外围”模型为基础，结合中国实际提出区域发展的“双重中心外围”框架，明确城镇化“基于区位的分工”的逻辑。随后，本文将利用建设用地和人口普查数据，在城镇化的大背景下分析县域发展的特征事实，进一步讨论未来人口的流动趋势和县域城镇化道路。最后，本文将结合不同县城的区位条件提出人口流入地和人口流出地的差异化发展政策，为更好地推动县域城镇化、满足人民对美好生活的向往提出具体的改革举措。二、县域城镇化的理论基础 城镇化的核心是以人为本，农民进城主要
6、是出于对工作机会、公共服务等的需求，本质上是其对美好生活的向往。年，中国常住人口城镇化率达 到.，但 户 籍 人 口 城 镇 化 率 仅 为.，可以说，当前中国仍处于“不完全城镇化”的状态。在这一背景下，如何推动县域城镇化进一步发展，需要对一些理论问题进行回应，从而凝聚共识，共同推动城镇化高质量发展。（一）关于城镇化道路的讨论在中国，关于实现城市化的具体路径一直存在争议。有的学者从城市化成本、农民适应程度和城乡融合发展的角度，认为中国应该走发展小城市和城镇的城市化道路（杨卫忠，）。与此同时，还有学者从规模经济的角度出发，认为大城市的发展有利于提高国家经济的总量，促进区域协调发展（廖丹清，）。实
7、际上，一系列的研究指出，大城市和小城市（镇）的发展不是对立的，而是不同规模的城市形成一个城市体系，相互之间有所分工。随着经济发展水平的提高，不同规模的城市之间更需要形成优势互补的一体化发展格局（陆铭，）。虽然对于未来城镇化道路的学术主张存在差异，但关于城镇化的目标和原则正逐渐形成共识。在以人民为中心的新型城镇化过程中，农民是否进城以及到哪里居住，都源于个人对于美好生活的向往。因此，大中小城市和小城镇居民的公共服务需要都应该得到满足，将公共服务与户籍身份挂钩不利于社会公平正义的实现，更不符合共同富裕的目标。从这个角度出发，大中小城市和县城的公共服务和基础设施建设要首先适应当前的常住人口规模及未来
8、人口变动趋势，这应该成为城镇化问题讨论的共识和前提。而当前社会和学界关于城市化道路的讨论，仅仅是基于对各地区未来人口预测的不同判断，以及由此得到的对公共服务未来空间配置调整的建议。针对部分学者提出的农民工进入中小城市和县城的市民化成本更低、农民无法适应大城市生活，以及部分城市放开户籍后实际落户人数较少等问题（焦长权，），这些现象确实存在，但并不能因此得出未来城镇化道路以中小城市和县城为主。第一，虽然中小城市和小城镇具有城镇化成本低的优势，但也应该看到，很多中小城市和县城的工作机会较少，仍然有大量农民进城后还是要到大城市及其周围工作生活，这背后的一个重要的原因是经济发展必然带来服务业占比的提高，
9、而且越来越多的服务业就业岗位集中于大城市（钟粤俊等，）。从满足人民需要的角度，流动人口享受的公共服务等资源仍应该配置到大城市及其周围地区。第二，在不断推进基本公共服务均等化的背景下，农民进入大中小城市和县城都应该享受基本公共服务，大城市的公共服务供给往往具有规模效应，这有利于降低成本，而在人口不断流出的情况下，县城公共服务供给的分散化则会提高成本。不同城市之间提供公共服务的成本不能只看人均费用，也要看新增人口的公共服务“边际成本”和其生活质量提升之间的“投入产出比”。第三，针对部分城市放开落户限制后外来务工人员落户意愿不高的问题，应该看到一些城市的工作机会不足，即使放开了户籍，落户人数也不会明
10、显上升，这是由当地的经济基础所决定的。在另一些人口流入城市，对于放开户籍后外来务工人员落户比例不高的问题，则要分析其背后的因素。在这些城市中，因为外来务工人员在本地经济发展中的重要作用，很多城市的公共服务已经覆盖了常住人口，这也意味着他们是否落户享受的公共服务没有明显差异。而由于农村改革的滞后，农民进城之后的土 陆 铭等：区位与分工：论统一大市场建设下的县域城镇化地承包权等存在政策不确定性，从而导致农民即使已经在城里安居乐业，也没有激励转移户口（张翼，），这是土地制度等改革滞后的表现，而不意味着进城农民会放弃当前常住地的公共服务。综合以上因素，中国的实际情况是，随着制约生产要素国内循环的传统体
11、制逐步得以改革，大城市及周围的地区仍然处于人口持续增长的趋势中（陆铭等，；等，）。最后，从城乡融合与“三农”发展的角度，县域城镇化的重要性不言自明，但同时也要看到，农业农村现代化才是解决“三农”问题的关键，而农业生产规模化和现代化的实现需要土地流转和集中经营，这意味着人口仍然将持续流出。在人口外流的同时，也将会有更多的年轻人、高技能人才返回农村，通过农业规模化增产增效，通过互联网拓宽销售渠道。在这一过程中，农业主产区的县城将吸纳部分农民进城，但由于其主要围绕农业的上下游产业进行发展，就业机会同样有限，更多的农民将到规模更大的城市就业和生活。因此，农业主产区的县域城镇化，也同样要融入全国范围内的
12、人口流动大趋势。（二）经济和人口空间布局的“双重中心外围”理论为每一位进城的农民提供基本的公共服务配套是政府的职责所在，也是以人为核心的城镇化的应有之义，对于县域城镇化道路的讨论，需要放在中国经济和人口空间布局调整的大背景下。为了更好地阐明这样一个大背景，本文基于前期的研究（陆铭等，），进一步用“双重中心外围”理论来分析不同县城的差异化发展道路。传统的“中心外围理论”认为，一个地区到经济中心的距离与其市场潜力之间，存在“”型曲线关系，即随着到经济中心距离的增加，市场潜力先下降后上升，在距离达到一定程度之后，市场潜力随距离增加又开始下降（等，）。通过将这一理论与中国实际相结合，本文提出了“双重中
13、心外围”理论。具体而言，由于中国一面临海，而海运又是国际贸易的主要运输方式，因此沿海大港口成为中国在国际贸易中的经济中心，从沿海大港口到内陆构成了第一重“中心外围”框架。与此同时，又因为中国幅员辽阔，一些中小城市的发展需要依赖国内市场和本地需求，区域性大城市成为国内城市体系的经济中心，因此区域性大城市与周边中小城市构成了第二重“中心外围”框架。需要说明的是，虽然传统“中心外围理论”也存在次中心，但并没有说明经济中心是如何产生的，而“双重中心外围”分别刻画了国际市场和国内市场的经济中心的形成，更加贴近中国实际，并将中国经济全球化和现代化的进程融入到了“双重中心外围”理论框架中。根据“双重中心外围
14、”模型，可以将全国划分为六类区域，划分的依据为到沿海大港口的距离以及到中心城市的距离两个维度（见图 的横轴和纵轴）。其中，到沿海大港口的距离主要刻画国际市场可达性，而随着到中心城市距离的增加，产业发展的优势逐步从服务业过渡到制造业，再到农业和旅游业。由于靠近大港口和中心城市的地区更加依赖服务业和制造业，而这些产业的产出由技术和要素投入所决定，并且具有规模经济效应，因而这些地区的经济规模将随着技术进步和要素积累不断提高，人口也将不断流入。而远离沿海大港口和中心城市的地区，其经济发展主要受限于土地面积、旅游资源承载力、自然资源总量等，产出总量相对固定，人口流出将会带来人均资源拥有量和人均收入的提高
15、。因此，在空间一般均衡框架下，处于右下角的区域，即靠近沿海大港口和靠近中心城市的区域为人口流入地，而远离沿海大港口和中心城市的区域为人口流出地，人口变动的数量从右下角的净增加逐步过渡到左上角的净减少。这一“双重中心外围”框架能够很好地解释近几十年来中国经济和人口空间布局的调整。此外，随着统一大市场的不断完善，产业、人口及各类生产要素将进一步流动和高效集聚，在这一背景下，城市群和中心城市的经济和人口承载力将进一步提高，地区间的经济和人口总量差距将进一步扩大，不同地区将继续分化为人口流入和人口流出地（在图 中表现为虚线的变化）。但与此同时，随着人口和经济的同步集聚，在人均层面的地区收入差距将明显下
16、降，中国将实现“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的共同富裕之路（陆铭等，）。当然，由于经济和人口布局的分化，不同地区的教育、医疗等公共服务供给能力必农业经济问题（月刊）年第 期 然会出现差异，这时就需要中央保证不同地区的基本公共服务。事实上，意见并没有对未来城镇化的道路做出判断，而是将大量篇幅放在如何满足个人对美好生活的向往，以及增强县城的人口承载力上，这是落实以人为核心的新型城镇化的重要举措。到中心城市 距离远中到中心城市 距离近区域性中心城市国家级中心城市全球城市到沿海大 港口距离远城市 群人口规模小到沿海大 港口距离近城市 群人口规模大服务业区域性服务业ABCD全球、全国制造业制造业本地、运输成本低、战略性全国粮食、生态、国防安全服务本地的农业和旅游统 一 大 市 场图 双重中心外围分析框架（三）“双重中心外围”框架下的县域城镇化在新型城镇化的进程中，县城需要结合区位条件和特色产业因地制宜地发展，意见中则将县城分为五类，但不可否认的是，这五类县城的标准仍有待进一步明确。粮食主产区和生态保护区由国家主体功能区规划而定，大城市周边县城则主要依据区位条件，但专业功能县城尚缺乏明
