1、全过程人民民主在易地搬迁扶贫社区治理中的探索以云南省昭通市靖安新区为例张晨影周光耀（中共云南省委员会党校云南昆明650000）摘要全过程人民民主是关于中国特色社会主义民主理论的重要命题，反映了以习近平同志为核心的党中央推进中国特色社会主义民主政治的最新成果。全过程人民民主不仅仅是一个理论问题，更是一个实践问题，对已研究进行梳理，可以看出对全过程人民民主的实证研究还比较缺乏。以云南省昭通市靖安新区（以下简称靖安新区）这个全国最大的跨县易地扶贫搬迁安置区为分析样本，探索易地搬迁扶贫社区治理中的基层实践，靖安新区在全过程人民民主实践中建立了自上而下的“四议两公开”和自下而上的“三会三议三公开”议事决
2、策渠道，并将“五大民主环节”左右穿插贯通，形成了决策制定执行前、中、后的实现机制。这一实践形式对全过程人民民主嵌入易地搬迁扶贫社区治理具有重要意义。关键词全过程人民民主易地搬迁扶贫社区治理中图分类号D668 文献标识码 A 文章编号 1671-508X（2022）04-0012-07收稿日期：2022-08-16作者简介：张晨影（1995-），女，中共云南省委员会党校党史教研部助教、硕士，研究方向：中共党史；周光耀（1995-），男，中共云南省委员会党校党建教研部助教、硕士，研究方向：党史党建。基金项目：本文系2022年度云南省党内法规研究中心课题“全过程人民民主：理论之源、制度之基、价值之力
3、”（2022YNDNFG14）阶段性研究成果。一、文献回顾与问题提出从古典民主将直接民主视为人民的统治到近代卢梭、约翰洛克的“天赋人权”，再到约翰斯图亚特 米尔、莫斯卡、帕累托等人的精英民主，罗伯特 达尔的“多元民主论”，民主思想不断发展、创新。而后，马克思提出“人民民主”。党的二十大将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求之一。“全过程人民民主”是相对于“非全过程人民民主”而言，这一概念最核心的部分在于“全过程”。“全过程民主 超越了 非全过程民主，弥补了 非全过程民主 的某些缺陷，改变了那种 一次性消费行为 般的民主游戏。”1学术界对全过程人民民主这一概念展开了热烈的讨论，主要从以下
4、三方面探讨研究。一是对全过程人民民主形成的内在逻辑进行阐Journal of the party school CPC Urumqi municipal committee中共乌鲁木齐市委党校学报第4期2022年12月Journal of the party school CPC Urumqi municipal committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committee学习贯彻党的二十大精神12释。秦德
5、君2、孙应帅3、李翔宇4等学者从马克思主义民主理论本质规定和核心要义阐释全过程人民民主与之的内在契合；胡玉鸿5从法理的层面对全过程人民民主的法理释读；包心鉴6从厚重的历史逻辑梳理了全过程人民民主的发展；程竹汝、陈亮7从历史逻辑与理论逻辑、实践逻辑与效能逻辑、话语逻辑与系统逻辑的辩证统一阐述全过程人民民主的本质属性；张爱军8认为全过程人民民主是战略谋动的民主；王红艳9、胡洪彬10、陶周颖11从党的领导与发展全过程人民民主的内在联系开展分析。二是对全过程人民民主的价值与功能进行分析。董树彬、付金辉12从中西对比视角分析全过程人民民主克服西方民主的种种弊端；王永红13也以中西对比分析的方法总结出全过
6、程人民民主具有领导、制度、治理三大优势；胡玉鸿14从政治价值、科学价值、社会价值、人生价值四个方面对全过程人民民主的价值依归进行探讨；程同顺15认为全过程人民民主有完整的制度安排、丰富的民主实践和突出的治理绩效。三是对全过程人民民主的实践机制进行研究。王江伟16以“幸福微实事”为分析样本，分析全过程人民民主的结构要素与生成机制；李小雨17以上海社区基金会为例分析城市社区治理中的结构性要素，“还原”实践样态；汪仲启以上海虹桥街道为对象从全过程人民民主的治理主体、要素和过程进行分析；陈亦可18在全过程人民民主视域下对基层立法联系点建设探索进行阐述。关于全过程人民民主的研究主要集中于理论层面，实证分
7、析相对匮乏。但全过程人民民主的提出地正是城市社区，以具有代表性的社区为分析样本，探索全过程人民民主的实践机制对准确理解和把握全过程人民民主的具体内核具有重要意义。二、全过程人民民主在易地搬迁扶贫社区治理中的基层实践“人民民主的价值与制度框架需要有现实的运作形态与机制相配套，并在实践中不断调适和优化，才能更好地展现中国式民主的绩效与质量。”19靖安新区是全国最大的跨县易地扶贫搬迁安置区，社区治理既要处理好人民民主的两个维度上与下，也要处理好内部横向流动问题。靖安新区经过一年试点，建立了“四议两公开”自上而下的议事决策渠道，“三会三议三公开”自下而上的议事决策渠道，并将“五大民主环节”左右穿插贯通
8、起来，呈现了双向式交互、立体式覆盖、全流程开放的民主基层实践。（一）自上而下联动民主的目的在于对共同性问题取得一致意见，并将人民的意志通过党的领导转为具体的政治实践。但如何有效设计和运作、有效动员和整合，实现社会有效聚合以避免全过程人民民主的草率化和低效化，这就需要一种自上而下的联动，以强大的领导力和引领力化解草率化，以强大的组织力和号召力缓和低效化。村民到市民的跨越、农村到城市的跨越，不同地域、不同民族的跨越势必会产生不同社会群体之间社会利益交错的现实问题，如何妥善处理协调各方面诉求，确保人民广泛的政治参与和政治意愿表达能够落到实处，靖安新区探索出一条“四议两公开”自上而下的议事渠道。在自上
9、而下的议事渠道中，党支部作为各方利益诉求表达集中征集首端，必须发挥好“交汇点”和“中转站”的重要作用，党和政府不断扩宽沟通吸纳渠道，多途径收集民意、倾听民声。靖安新区党委坚持走访入户，充分运用“一线工作法”“大调研”等工作方法，避免“少数沉默”的问题。同时，整合各党政机关信息收集渠道，建立“社情民意直报点”“基层立法联系点”“社区人大代表之家”等，广泛发动工青妇群体组织、社工志愿服务等，深入各组织机构收集分析人民群众的意见建议。此外，线上依托“互联网+”，搭建“一平台三机制”，面向困难群众实施帮扶Journal of the party school CPC Urumqi municipal
10、committee中共乌鲁木齐市委党校学报第4期2022年12月Journal of the party school CPC Urumqi municipal committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committee学习贯彻党的二十大精神13救助，提供“简便、快速、精准”的服务；利用“智慧社区”信息平台，对搬迁群众信息进行“一户一档”录入，全面研判分析就医、就业、就学等情况，形成问题清单，做到具体事具
11、体办。就其“四议”而言，本质就是对自上而下收集到的民意进行整合，促进民意共识的形成和公共意志的产生。体现党和政府以整体视角、长远视角，将事关国计民生的重大公共决策放在大盘子中进行考虑，基于可行性计算和收益成本的“理性”选择。而“两公开”公开的内容就是将自上而下通过“四议”形成的具有高度整合性的决议向群众公开，党的领导自上而下嵌入全过程人民民主的每一个层级、每一个条块，最大的优势之一就是能畅通各种利益诉求进入决策渠道，体现决议的科学性与民主性，既议又能决、务实高效，形成推动社区治理的强大合力。（二）自下而上联通“在这个特殊的生活政治领域中，尽管没有大规模的阶级对抗，但是一个简单的生活议题可能会被
12、引爆为国家政治动荡的前奏：生活政治恰恰是国家治理极为重要的投射空间。”19社区生活就是由无数个简单的生活议题构成，安置区的群众正处于角色转化期、生活方式适应期、集体重构期，相对一般社区居民，在这个阶段，他们更加敏感，忽视居民切身利益最终就会变成社区的顽疾、政府的堵点，这就需要自下而上的议事渠道，让群众“自己决定干什么”。“选举只是自下而上的一个向度，无法保证进行充分的双向交流，选举也只是表达民意的一种形式，无法涵盖民主机制的全部。”20针对“群众自己的事由自己说了算”的现实要求，根据安置区居民群众的特点，靖安新区探索出一条“三会三议三公开”自下而上的议事渠道。“第一会一议一公开”是楼栋会、群众
13、商议、结果公开。这一阶段主要依托精细严密的四级联动网格化管理模式，层层递进、层层深入。靖安新区将社区确定为一级网格，下设片区为二级网格、楼栋为三级网格、楼层为四级网格，形成横向到边、纵向到底的“社区片区楼栋楼层”四级联动网格化管理模式，通过社区管片区、片区管楼栋、楼栋管楼层、楼层管到户的四级管理模式，将服务管理中心干部职工、社区“两委”干部、楼栋长、志愿者、驻村工作队队员包保到户，形成长效动态监测工作机制。群众通过日常向楼栋长、社区片区长提出需要解决的本社区涉及广大人民群众切身利益和事关社会稳定和谐的事项，由楼栋长按照群众反映事项的轻急缓重进行分类汇总；由片区长、楼栋长组织召开楼栋会，对收集反
14、映的问题进行集体商议；楼栋长将楼栋会商议的结果进行公示，并报社区评议。“第二会二议二公开”是党员代表会、代表评议、结果公开。第二阶段主要是依托社区和党组织之间的连接机制，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题进行回应、分析和处理。靖安新区社区党委（党总支）安排专人将各楼栋上报的问题事项按照轻急缓重进行分类汇总，召集党员代表召开党员代表会，根据分类汇总对楼栋上报的问题事项进行各项评议，广泛征求党员代表意见、凝聚党员代表共识，根据现实问题，提出相对应的具体解决措施，对评议结果进行公示，并报请社区党委（党总支）审议。“第三会三议三公开”是党委（党总支）会、成员审议、结果公开。第三阶段是机制运行前的最终
15、选择和判断的过程，对逐层提交的结果进行最终研判，是精准设计合理方案，实现决策目标合理化的必要阶段。靖安新区由社区党委（党总支）书记牵头召开党委（党总支）会，对党员代表会评议事项的目标、措施进行审议，审议结果向群众进行公开；经公开没有异议后按程序组织实施，实施过程和结果接受群众监督。（三）左右穿插贯通“四议两公开”自上而下的议事渠道和“三会三Journal of the party school CPC Urumqi municipal committee中共乌鲁木齐市委党校学报第4期2022年12月Journal of the party school CPC Urumqi municipal
16、 committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committeeJournal of the party school CPC Urumqi municipal committee学习贯彻党的二十大精神14议三公开”自下而上的议事渠道实则已经形成了纵向的双向有机互动。但“由于社会自治主要是横向过程，是民意在社会共同体内部的流动”21所以必须建立横向机制，让民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督左右穿插贯通起来，激活社区细胞，使社区治理活跃起来。从民主选举来看，无论是国家机构选举还是基层选举，靖安新区都充分保障居民的选举权和被选举权，坚持一人一票、票票等值。在人大代表的选举过程中，按照普遍、平等、直接选举以及差额选举、无记名投票的原则，积极组织选民选举人大代表。在基层选举过程中，从“四议”主体：党支部会、社区“两委”会、党员大会、居民代表会，从“三会”主体：楼栋会、党员代表大会、支委会，每一主体的代表都是通过民主选举产生的。从民主协商来看，靖安新区在推进民主协商方面呈现以下几个特点：一是精细化分类。在“三个
