1、2023年第3期（总555期）2023（3）决策与信息 Decision&Information一、引言自2014年党的十八届四中全会决定建立基层立法联系点以来，全国人大常委会法工委相继在全国设立立法联系点 22个，覆盖全国三分之二省份，省、市两级人大常委会建立立法联系点4700余个1。基层立法联系点这种全新的、立足基层人民群众直接参与国家立法的民主立法形式，在我国大地上不断开枝散叶、蓬勃发展。党的二十大站在实现中国式现代化的战略全局高度，把建设好基层立法联系点作为“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的重要内容进行部署，赋予基层立法联系点新的历史使命与任务。深化基层立法联系点建设：理论预设
2、、现实问题与应对路径周天泓（广州市人大常委会 研究室，广东 广州 510030）摘要 党的二十大站在实现中国式现代化的战略全局高度，把建设好基层立法联系点作为“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的重要内容进行部署，赋予了基层立法联系点新的历史使命与任务。全过程人民民主是事关我国民主政治建设的宏大命题，其中，以人民为中心是全过程人民民主的价值依归，民主协商、民主监督始终贯穿民主活动全过程，是全过程人民民主的逻辑意蕴，真实有效是全过程人民民主的实践效能，三者共同构成了基层立法联系点制度发展完善的理论指引。通过基层立法联系点实际运行状况与理论预设的比较，当前影响基层立法联系点深化发展的问题可以体
3、系性归纳为参与主体广泛性的问题、运行机制稳定性持续性的问题、功能拓展的问题、制度真实有效性的问题。由此，深化基层立法联系点建设要持续扩大联系点参与主体范围，进一步增强联系点运行机制的稳定性持续性，切实提升公众参与的体验感和实效性。关键词 全过程人民民主；人民代表大会制度；基层立法联系点；基层社会治理；立法协商；地方立法中图分类号 D927文献标识码 A文章编号 1002-8129（2023）03-0047-12收稿日期 2022-12-09作者简介 周天泓（1990-），男，浙江嵊州人，法学博士，广州市人大常委会研究室干部、地方立法研究中心研究人员。47决 策 与 信 息（总555期）很显然，
4、随着基层立法联系点制度从“试水”阶段进入广泛铺开、深化拓展阶段，尤其是在习近平总书记提出全过程人民民主重大理念，党的二十大进一步明确要求“发展全过程人民民主”“建设好基层立法联系点”之后，如何使其发展更加符合全过程人民民主的要求，进而更好推动实现中国式现代化，已成为深化基层立法联系点建设必须面对的时代课题。然而，学界既有成果尚未就全过程人民民主与基层立法联系点的理论勾联与实践互动展开系统研究。“科学的进步体现在核心概念与核心体系的摧毁与重构之中新的核心概念与概念体系的出现背后，往往就预示着在新的研究中，要采用新的研究方法，或对新的研究对象进行研究，预示着一种新的本体论和方法论”2。基于此，本文
5、将立足全过程人民民主重大理念，厘清基层立法联系点制度发展完善的理论指引，通过联系点实际运行状况与理论预设的比较来寻找差距，对现行研究揭示的碎片化、零散化的实践问题进行体系性统合归类，并据此提出深化基层立法联系点建设的路径建议。二、基层立法联系点制度发展完善的理论指引党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，从面向未来的战略高度对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署、提出明确要求。全过程人民民主是对中国特色社会主义民主的特色和优势的全新概括，是在中国特色社会主义民主概念统摄之下的现代化制度创新的重要
6、表现3，集中反映了我们党对社会主义民主政治建设的规律性思考与实践成就，为推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向、提供了遵循。法律的制定过程是一种重要的政治实践，立法过程因而也是政治决策的过程。设立基层立法联系点就是为了让基层人民群众能够直接参与立法决策，可以说是在发展全过程人民民主中应运而生的制度创新。面向未来，这一制度不仅要在全过程人民民主重大理念的指引下持续发展壮大，同时也要通过其自身发展不断丰富全过程人民民主的内涵和制度实现形式，为实现中国式现代化提供坚强支撑和有力保障。全过程人民民主是事关我国民主政治建设的宏大命题。本文认为可以从以下三个维度来把握这一重大理念，为基层立法联系点深入
7、发展提供理论指引。（一）以人民为中心是全过程人民民主的价值依归人民在国家制度和国家政治生活中是居于中心地位还是被边缘化，是判断民主的性质与质量的重要标准。与2019年在上海考察时最初提出的“全过程民主”相比，习近平总书记在 2021年庆祝中国共产党成立 100周年大会上的重要讲话中首次提出要发展全过程人民民主。“人民”一词的加入充分揭示了全过程人民民主的本体属性，是中国特色社会主义民主区别于西方式民主最显著的特征。西方式民主的基本运作逻辑是不同利益集团之间的博弈4。换言之，资本逻辑的主导使西方自由民主制度徒具所谓“精巧”的制度设计，抽离了实质的人民当家作主，本质上是少数人的民主、大资本的民主。
8、与之相反，全过程人民民主是将人民凝聚成为一个有机整体而实现的、以维护全体人民根本利益为追求的人民统治，其始终遵循以人民为中心的价值取向和人民当家作主的目标取向，尊重个体利益差异，注重提升民主主体广泛性和代表性。深化基层立法联系点建设就必须深入践行以人民为中心的发展思想，始终将实现最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，不断实现人民对美好生活的民主法治需求；始终把人民作为根本依靠力量，不断改进公众参与举特别策划482023年第3期周天泓：深化基层立法联系点建设：理论预设、现实问题与应对路径措、创新公众参与方式、补齐公众参与短板，特别注意从体制和机制上解决弱势群体、边缘群体参与立法的问题，持续
9、提升联系点参与群体的广泛性。（二）民主协商、民主监督始终贯穿民主活动全过程是全过程人民民主的逻辑意蕴过程性是民主的内在要求。但是，二战后西方式民主将民主单纯理解为“竞争性选举”。西方的许多民主理论都把选举作为其民主理论的核心，比如，美国学者熊彼特认为“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”，区分民主与非民主的标准就是，是否存在竞争性选举5 395-396。以美国为首的西方国家在全世界推销民主时就是按照“竞争性选举”的标配来设计民主制度。但是，这一定义将民主只限于投票选举，窄化了民主的过程，其结果就是不仅造就了大量的空壳民主，而且在
10、很多地方激化了固有的社会矛盾4。“经过多次甚至多年的选举政治与复杂政治实践之后，人们普遍发现选举民主所提供的可选项 越来越有限。”民主的真谛不仅是投票权力的一时实现，而应是围绕满足人民不断增长的需要以及体现这一需要的政策展开的一个有始有终具有“闭环”特色的全流程参与6 130。全过程人民民主不仅强调民主的过程性，更强调“全”过程性，这就超越了“一次性消费行为”般的民主游戏。有学者指出，根据民主活动的实践逻辑，全过程人民民主主要由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等行为所构成。其中民主选举、民主决策和民主管理均可构成具体民主的完整活动，而贯穿三个具体民主活动的是民主协商和民主监督7
11、。立法是一项重要的公共决策，从全过程人民民主的“全过程性”特征来说，民主协商和民主监督就要贯穿立法决策的全过程。就民主协商而言，其在立法过程中的呈现形式就是立法协商8 89-90。立足立法协商贯穿立法决策全过程，一方面“不仅要使协商在决策之前，而且要让协商贯穿于从决策到实施、反馈的全过程，充分体现人民持续参与政治生活的权利”；另一方面，“立法协商的成功并非取决于有集体行动能力的全体公民，而是取决于交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成公共舆论之间的共同作用”9 369-370，“交往程序和交往预设的建制化”对立法协商机制与程序的持续性与稳定性提出了很高的要求。从设置初衷和
12、首要目标来看，基层立法联系点的功能就是引导和保障人民群众有序参与立法工作，及时了解、掌握、征求、吸收基层对立法活动的意见和建议，是一种“以寻求共识为目标的参与”，所以基层立法联系点制度其实就是一种立法协商形式。据此，深化基层立法联系点建设，一方面要延伸联系点的协商功能时间线，在立法决策的前、中、后不同阶段持续发挥作用，不仅要关注基层群众对立法规划、计划和具体法律法规草案的意见建议，还要关注基层群众对法律实施等方面的意见建议；另一方面联系点要建构起持续稳定的运行机制与程序，为强化联系点的协商功能提供有力支撑。就民主监督贯穿立法决策而言，基层立法联系点要关注法律法规从制定到实施是否符合人民群众的意
13、愿、是否达到了立法决策的预期、条文规定是否得到了落实，在法治监督功能上是否进行了探索拓 Peter Mair语。转引自桑玉成等：全过程人民民主理论探析，上海人民出版社2021年版，第55页。赵连稳语。转引自廉维亮：全过程人民民主是与时俱进不断发展完善的高质量民主“协商民主与全过程人民民主”学术研讨会综述，载 人民政协报 2022 年 8 月 1日，第4版。广义上说，立法机关与社会公众的沟通就是开展立法协商，而从狭义上看，立法协商特指人民政协对立法过程的组织化参与。参见程竹汝等：全过程人民民主基于人大履职实践的研究，上海人民出版社2021年版，第84-85页。本文从广义上对立法协商进行定义。49
14、决 策 与 信 息（总555期）展。（三）真实有效是全过程人民民主的实践效能在“全过程人民民主”中，“民主”是当然的中心词，“全过程”“人民”是社会主义“民主”制度化的条件和要求10。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”11如果一个国家人民的问题得不到解决或解决得“低效”，而其民主却是世界的“样板”，那是十分荒诞的。全过程人民民主是真实有效的民主。真实性主要指全过程人民民主的整个民主过程由人民亲身参与，有真实的体验感。有效性即结果的管用性，就是指全过程人民民主能够实实在在解决人民群众实际生活中遇到的问题，其成果能够被全体人民共享。人民参与民
15、主的期望能够在参与全过程人民民主实践中得以实现，人民在民主问题上有获得感12。深化基层立法联系点建设，必须展现全过程人民民主的“真实有效性”。要注重提升群众参与的“体验感”，通过周延的程序设计，进一步健全意见征集、采纳、反馈机制，创新开启形式多样的民意表达“直通车”，确保人民群众能够真实地参与民主立法；要注重提升意见建议收集、吸纳的“有效性”，立法机关要通过基层立法联系点有针对性地收集来自基层、最接地气的意见和建议，把听取基层立法联系点的意见建议作为立法的必经环节，认真梳理、仔细研究、尽可能地充分吸纳群众提出的意见建议，切实提升立法质量。三、基层立法联系点制度运行中的问题透视从目前联系点建设情
16、况来看，全国人大常委会法工委的基层立法联系点普遍成效突出，设点布局统筹兼顾、联系点形式丰富多样、队伍齐整素质较高、工作方式不断创新，可以说特点明显、亮点纷呈，已经产生了很好的立法效果和广泛的社会影响13。但就省、市两级的基层立法联系点而言，无论是在制度建设上，还是在运行机制上都还存在不少问题。本文收集了 42份省、市两级人大常委会关于基层立法联系点的规范性文件，进行了对比研究，并就基层立法联系点具体开展的工作作了相关调研。下文将对照前文勾勒出的理论预设，对基层立法联系点工作中存在的问题进行体系性归纳，并揭示当前的基层立法联系点制度离实现全过程人民民主还存在的差距。（一）影响联系点参与主体广泛性的问题1.人大代表作用没有充分发挥。从人大制度的理论逻辑来看，人大代表来自人民、代表人民，最了解人民群众的所思所盼所愿，是法定的制度化的民意反映角色。同时，基层立法联系点在面对专业水平不足的社会公众时，也迫切需要人大代表发挥专业优势对基层群众进行有序引导。当前，基层立法联系点在发挥代表作用方面积累了不少做法：有的在开展活动时邀请代表参加，比如上海规定“发挥本地区或者本行业、本系统内各级人大代表的作
