1、【文章编号】10063862(2023)02010307城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023103尺度政治视角下的国家级新区尺度跃迁和政策流动 以湖南湘江新区为例邹冠男1邓小月2，*张博3谷昱4(1香港中文大学 地理与资源管理学系，香港特别行政区，999077;2北京大学 城市与环境学院，北京，100091;3湖南湘江新区管理委员会 自然资源和规划局，湖南 长沙，410205;4璞跃中国，江苏 南京，210000)【摘要】作为地方政府促进经济发展的一个重要工具，特殊功能区具有多尺度、临时性行政体制
2、的特征。这样的特殊功能区如何在既有行政体系中运转和演化，是本文关注的问题。以国家级新区 湘江新区的体制变革为案例，阐述了跨尺度的政策流动性推动特殊功能区制度体系演化的机制。湘江新区作为担负政策创新任务的特殊功能区，具有与既有行政体制不完全兼容的独特体制，从而在其政策流动过程中，自上而下的政策创新需求和自下而上的体制路径依赖相冲突。多尺度、多源头的政策流动和跨尺度的政府间对话，使得这对冲突被化解，并且在跨尺度政策流动性的帮助下，湘江新区逐渐向既有行政体制兼容，也在政府体制中实现了尺度上移。【关键词】政策流动;尺度政治;特殊功能区;湖南湘江新区;府际关系【中图分类号】TU984.2【文献标识码】A
3、基金项目:国家自然科学基金资助项目“城市地理空间分析中的标度研究”(42171192)*通讯作者:邓小月(1999)，女，北京大学城市与环境学院硕士研究生，研究方向为城市形态学。E-mail:dengxy pkueducn0引言改革开放以来，我国出现了以新城开发、招商引资等经济功能为目的的特殊区域(下文统称“特殊功能区”)。这些特殊功能区是政府参与市场的政策工具、是政策创新的前沿区域1。最早出现的特殊功能区是经济特区2，随着改革的不断深入，出现了经济技术开发区、高新技术开发区、国家级新区等多种形式的特殊功能区3。当前文献聚焦于特殊功能区的经济职能，较少探究特殊功能区政策形成、演变的过程中，相关
4、政府主体之间的互动。对既有行政体系，特殊功能区是一种为特定发展目标而设的非常规区域;另一方面，特殊功能区又是一种实体化、长时效的空间治理单元。因此，有必要探讨特殊功能区从非常规到常规的制度演变过程，并探析相关政府主体间的互动。阐述特殊功能区制度演化的过程，需要理解其发展逻辑的两个特点。首先，经济体制改革促成了我国行政体系的尺度重构4。特殊功能区的设立，就是一种典型的尺度重构。相比于直接调整行政区划，特殊功能区的尺度更加灵活多样5。第二，特殊功能区被赋予了政策创新的优先权，某些特殊功能区的先进政策，通过改革试点、示范区等机制，在中央政府的授权和鼓励下，被其他区域学习，从而实现政策在空间上的迁移与
5、变异6。因此，政策流动也是特殊功能区制度发展中的重要环节。本文以湖南湘江新区为例，阐述一个特殊功能区如何在跨尺度的政策流动性影响之下，从非常规的区域开发项目融入常规行政体系。本文以定性研究方法为主。作者在 2018 年2022 年期间，访谈近 30 名相关知情人，包括政府干部、企业负责人和政府性平台公司人员。问题覆盖了湘江新区在筹备、成立和发展的各个阶段。此外，本文还参考了部分政府文件和公开报道。1文献综述1.1政策流动性政策可以被视为一种知识，能够在地区间流动。在政治科学中，政策流动被定义为一种从外部植入、为实现某种发展意图的政府行为7。而地理学强调的是空间过程8，将政策视为全球知识网络中的
6、一部分9。当某一政策从一地流动至另一地时，不仅发生迁移，还涉及到政策内容的变异10。因此政策流动不可忽视的一环是政府如何学习、改城市治理邹冠男等:尺度政治视角下的国家级新区尺度跃迁和政策流动 以湖南湘江新区为例104城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023造外部政策11。各级政府会结合自身利益述求、来自上级的压力，以及地方实际情况，对迁移的政策进行适度的改造，最终推行变异的政策。常见的政策流动方式包括参访团学习、咨询专家等，政策通过政府主体流动12。各级政府主体的信息获取渠道，都有成为政策来源的可能。政府主体
7、自身的迁移也会带动政策的流动。在尺度层级较低的政府中，随政府主体流动的政策一般可执行性强，高度具体化。政府主体的学习过程、与专家的沟通，以及结合自身实际情况所做出的调整，共同构成了政策变异的过程13。区别于政策流动的政治性目的，政策流动的技术性手段让自上而下的政策来源成为可能14。相应的技术手段常常包括高度概括的政策术语和成体系的指标体系13。上级政府可以借此向其下属政府迁移政策。这类政策大多可执行性不高，但有很强的指向性。在相同的政策术语框架下，不同的政府主体根据自身利益述求，发展出差异化的具体政策，也是政策变异的过程。1.2尺度政治:重构城市空间在现有研究中，政策流动的目的地通常被视为一个
8、整合的实体，但作为政策流动目的地的地区并不是一个制度的统一体15，而是一个内化了多个尺度政府主体的“参与空间”16。当尺度体系趋于复杂时，城市政府决策所涉及的尺度也趋于多样化。每个尺度的政府主体都会表达自身的利益述求，并提出对政策的改造要求17。因此政策的变异过程对应着多级尺度政府主体的跨尺度交流。20 世纪 70 年代见证了大量的国家与地方的尺度重构1819。在发达资本主义社会，与政治经济体系重构同时发生的，是国家和城市治理制度体系的转变2021。尺度政治聚焦于发达资本主义社会的资本如何在全球经济网络中流动、积累2223。尺度可以实体化为水平方向的空间领土，被视为社会过程的容器、先验存在的实
9、体。尺度也可被视为社会、政治、经济和文化过程的产物24，具有历史延续性，是前序历史过程的累积25。Smith26 引入了尺度跃升、尺度弯曲等概念，刻画不同层级社会主体的作用，突出尺度不断构建的过程。Cox27 则提出了“参与空间”的概念。其中多样化的社会主体通过关系网络连接到不同层级的资源，从而实现跨尺度的活动，推动地区尺度的构建。因此，尺度在地方空间中表现为复杂镶嵌的形式，而非固定不变的空间层级结构。在既有尺度结构的基础上，新出现的地区发展策略会推动尺度的转变。通过强调社会构建过程对尺度的先验性，尺度政治为地方的尺度转变过程提供了基本的理论框架。2研究背景与分析框架改革开放后，为促进地方经济
10、活力，经济发展权限下放到地方政府，催生了中央省市区等多级政府的尺度重构4。同时，我国的经济发展从高度集中的计划经济模式，转变为地方政府主导的城市间竞争模式。垂直方向的尺度重构和同级政府间的竞争，促成多级政府间跨尺度的博弈，以及政策的跨区域流动。为克服原有的行政等级体系在财税分配、产业政策、土地管理等方面的限制，地方政府向上级政府申请在辖区内成立特殊功能区，同时获得相应的政策权限。这使得特殊功能区成为政策创新、学习和推广的试验区28，其发展显著地体现了政策流动性。同时，特殊功能区通常会涉及行政边界和权限的调整，并配备行政管理部门。“管委会”是其中一种常见的管理机制29。管委会的行政授权来自于所在
11、辖区政府及其上级政府，同时又涉及到与辖区平级政府的权限重分配。因此，特殊功能区的建立，涉及到行政边界和管理权限两方面的尺度重构5。特殊功能区在城市中是一种独立于既有行政管理体制之外的非常规体制，其政策流动源于多个尺度上的政府主体，这些政策在特殊功能区内部融合变异，最终内化为特殊功能区本身的政策30。综上，中国的特殊功能区是观察政策流动与尺度重构、理解特殊功能区发展历程的重要窗口。基于此，本文提出以下三个论点:(1)特殊功能区的行政体制是跨尺度的，其政策来源也具有多尺度的特性;(2)在特殊功能区内部，来自多尺度政府主体的政策被选择和改造，以政策为核心引发特殊功能区内部的跨尺度对话;(3)这些政策
12、最终整合为某一个有优势的尺度转换方向，推动特殊功能区的尺度转变。不同于以往的特殊功能区，国家级新区空间范围更广、社会职能更全面，因此尺度构成更复杂、政策来源更丰富31。本文以湘江新区为案例，阐述其“三步走”发展的尺度转变过程，以及伴随的多尺度政策流动。湘江新区位于湖南省长沙市湘江西岸，邹冠男等:尺度政治视角下的国家级新区尺度跃迁和政策流动 以湖南湘江新区为例城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023105辖区主体为长沙市岳麓区，并含有一个国家级高新区(长沙高新区)。其前身为长沙大河西先导区，2015 年
13、获批成为国家级新区，2022 年成为湖南省“强省会”战略的重要平台。图 1国家级新区跨尺度政策流动的分析框架资料来源:作者自绘湘江新区的发展涉及到中央、湖南省、长沙市、湘江新区、岳麓区和长沙高新区等 6 个位于不同尺度的政府主体。每个政府主体都有各自的信息渠道，使得湘江新区的政策决策过程融合了跨尺度、多样化的政策经验。湘江新区的部分政策来源于上级政府的发展命题(如中央和省政府对国家级新区的定位);财政、土地和人事管理等政策则主要来自于市级和区级政府的直接授权;产业发展、社会管理等方面的政策还有可能来自于同级(长沙高新区)、下级(岳麓区)政府，甚至企业。为探究这些主体之间的博弈过程，本文建立了图
14、 1 所示的分析框架。较高尺度的政府将政策创新的目标传达给较低尺度的政府主体，较低尺度层级上的机构负责落实政策，并表现出对过往政策的路径依赖。自上而下的政策创新需求与自下而上的路径依赖融合表现为跨尺度的博弈，并最终催生了原始政策的变异。湘江新区最终推行的，是多个尺度的政府主体的政策经验整合变异后的新政策。3湘江新区的政策迁移及尺度跃迁本文提取出湘江新区三个发展阶段中能体现政策迁移和尺度跃迁的要点(表 1)。表 1湘江新区各阶段的战略定位与行政赋权时间名称新增授权来源发展定位主要权责行政赋权行政级别20072015长沙大河西先导区20072014:长沙市政府20142015:湖南省政府全国“两型
15、”社会配套改革试点区域长株潭城市群战略核心承载区长沙市提升主体功能区土地管理规划建设人事:长沙市政府派出国土、规划:代理市政府审批法定规划财政:市级财政收益，通过财政转移实现副厅级:党工委与管委会由市委市政府派出;党工委书记与管委会主任由副市长兼任20152022湖南湘江新区国务院全国“两型”社会建设引领区高端制造研发基地和创意创新产业集聚区产城融合、城乡一体化的新型城镇化示范区(三区)长江经济带内陆开放高地(一高地)土地管理规划建设产业发展人事:主要由长沙市政府派出国土、规划:代理市政府编制、调整法定规划，但没有法定规划终审权财政:市级财政收益，通过市级财政转移实现正厅级:党工委与管委会由市
16、委市政府派出;党工委书记和管委会主任由省委、省政府任命，党工委书记由市长兼任2022以后湖 南湘 江新区湖南省政府强省会战略核心支撑平台和重要增长点三区一高地土地管理规划建设产业发展社会管理人事:新区自主决定。国土、规划:新区组织编制国土空间规划，定位为专项规划，由省政府审批;新区自主审批、实施、监督控制性详细规划。财政:市级财政收益，通过设立税务机构实现。社会民生、监管治理、执法管理:由岳麓区以区政合一的方式行使正厅级:党工委和管委会均由省委省政府派出;党工委书记和管委会主任由省委、省政府任命，党工委书记不再由市长兼任资料来源:长沙大河西先导区总体建设方案 、湘江新区总体方案 、关于实施强省会战略支持长沙市高质量发展的若干意见 、湘江新区管理条例 草案(征求意见稿)城市治理邹冠男等:尺度政治视角下的国家级新区尺度跃迁和政策流动 以湖南湘江新区为例106城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 20233.1先导区阶段:新制度的雏形长沙大河西先导区是湖南省政府迁移并变异自上而下的“两型”社会发展政策的结果。与湖
