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“双碳”目标下绿色交通的法治保障研究_孙益.pdf

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资源描述

1、昆明学院学报 年 月第 期().,.,.作者简介 孙 益,男,浙江宁波人,武汉大学在读硕士研究生,研究方向为行政诉讼法、环境法。通信作者 庄 汉,男,湖北武汉人,武汉大学副教授,博士,研究方向为行政诉讼法、环境法。杨林,温惠英 交通与能源 北京:鑫正大印刷有限公司,:习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话 人民日报,()杨继瑞,罗志高 成都绿色生态都市圈构建研究 成都大学学报(社会科学版),():中共中央,国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见(中发 号)国务院关于印发 年前碳达峰行动方案的通知(国发 号)绿色交通“十四五”发展规划(交规划发 号)中国共产党第十

2、八届中央委员会第四次全体会议文件汇编 北京:人民出版社,:“双碳”目标下绿色交通的法治保障研究孙 益,庄 汉(武汉大学 法学院,湖北 武汉)摘 要 绿色交通是绿色发展理念在交通运输领域的集中体现,是推动“碳达峰、碳中和”目标实现的关键所在。绿色交通的发展有赖于社会主义法治体系的保障。但目前,我国绿色交通运输体系的构建在法治语境下存在如下问题:交通资源与交通环境领域存在立法缺陷;分散式交通行政执法体制弊端显露,并且交通行政执法的态度和方式亟待转型;司法能动理念和协同力度需进一步强化和提升。为此,完善公共交通立法以及大气污染防治法,建立综合性交通行政执法体制并推动交通执法态度和方式的转变,适度能动

3、司法以及构建司法协同体系,方是推动面向“双碳”的绿色交通法治化进程的科学路径。关键词“双碳”目标;绿色交通;法治保障;路径优化中图分类号.文献标志码 文章编号 ():.一、引 言气候变化是当今人类社会面临的紧迫挑战,也是全球各国普遍关注的重大问题。中国作为世界第一碳排放大国和第二交通碳排放大国,必须主动肩负起大国的使命和担当,积极推动构建人类命运共同体。为充分应对全球暖化的严峻形势,年 月 日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上承诺中国的二氧化碳排放力争于 年前达到峰值,努力争取 年前实现碳中和。根据有关调查数据显示,交通运输领域二氧化碳排放量占全国温室气体排放的 ,是我国温室气体排

4、放的重点领域。建设绿色交通运输体系,倡导城市绿色发展,推动交通运输领域深度减排,对于我国实现“双碳”目标具有关键性的意义。为此,年 月 日,中共中央、国务院发布的 意见提出了如何高效推进低碳交通运输体系建设的方针政策。年 月 日,国务院印发的 通知将交通运输绿色低碳行动作为碳达峰行动的重点任务加以明确。年 月 日,交通运输部印发的 规划明确指出到 年初步形成绿色交通低碳生产方式的阶段性规划以及绿色发展水平总体适应交通强国建设等阶段性目标。党的十八大以来,我国出台的一系列政策为我国发展绿色交通提供了根本的方向上的指引。法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。在“双碳”背景下运用

5、长效稳定的社会主义法治体系保障绿色交通的发展是新时代全面深入推进依法治国的应有之义。昆明学院学报 年 月第 期()目前,国内学者关于绿色交通的内涵、目标和实现策略基本上形成共识。绿色交通,作为实现可持续交通的重要手段,以节能减排和环境保护为主要目标,主要通过发展新能源汽车、加强交通管理、发展公交优先、鼓励慢行(步行、自行车等)等方式来解决城市的交通问题。美国、日本、欧盟等国在绿色交通体系的构建方面则具有可资借鉴的理论研究成果和实践经验。需要强调的是,国内结合“双碳”背景研究绿色交通的文献较少。由于我国城市化进程的加快,我国城市交通在碳排放方面更具影响力。因此,笔者以城市交通为主要研究对象,试图

6、在“双碳”的视阈下,以立法、执法、司法的治理合力推动我国绿色交通运输体系的理论建构。二、绿色交通的界定及其法治保障基础(一)绿色交通的界定目前学界关于“绿色交通”的定义仍然有较多争议,主要可以归纳为以下 种观点:.系统说。年,加拿大学者 首次提出绿色交通体系的概念,并赋予绿色交通工具优先顺位,依次为步行、自行车、公共交通、共乘车、单人驾驶的自用车。中国台湾鼎汉国际工程顾问股份有限公司沈添财先生首次将该观点引入国内,并认为“绿色交通系基于永续运输的内涵,发展一套多元化的都市交通工具,以减低交通拥挤、降低污染、促进社会公平、节省费用的交通运输系统”。.可持续说。台湾大学的张学孔教授认为绿色交通本着

7、永续发展的理念,将促进城乡发展、民众生活、交通运输及资源应用等全面性的调整改变;推动绿色交通的发展要充分考虑人类对于居住环境的诉求,创造良好的交通设施以及优美的生活环境。另外,他特别强调绿色交通的可持续发展有赖于公共交通事业的蓬勃发展。.协和说。同济大学杨晓光教授主张绿色交通是协和的交通,是交通与环境、交通与未来、交通与社会、交通与资源等方面协和的交通系统;并强调绿色交通系统的建设不能止于生态问题,更要从心理层面出发,考虑交通与社会、未来的和谐。刘东飞强调,“绿色交通一方面包括交通系统内部的优化问题;另一方面涵盖交通系统与外部系统的协调、共生问题”“绿色交通要求交通系统内部的协调性和效益性,也

8、就是使交通系统能够在有限的资源条件下,达到最大的效率”。总体来看,协和说相较于体系说、可持续说更为系统、全面,不仅兼顾了影响城市交通发展的各因素,而且设定了合理的期望目标,较好地融合了理想主义和现实主义。绿色交通作为一种实践理念和期望目标,体现了人本主义的核心价值。因此,本文认为,“绿色交通”是一种优先采用绿色交通工具,体现节约资源与保护环境理念,符合安全、文明、公平、普遍的出行要求,与资源、环境、社会、未来和谐的可持续城市交通系统。基于上述的定义分析,“绿色交通”在本质上是一种和谐的交通,其本质包括:与资源的和谐;与环境的和谐;与社会的和谐;与未来的和谐。具体来说,“与资源的和谐”是指在满足

9、交通需求的条件下最大程度减少资源消耗;“与环境的和谐”即实现交通系统污染排放与外部环境自净能力相匹配;“与社会的和谐”是指交通系统的发展以人为取向,以追求人类永续美好的生活为目标,体现出人本主义理念;“与未来的和谐”就是指交通系统的建设符合未来的发展趋势。.,沈添财.绿色交通与空气质量的改善 城市交通,():张学孔.永续发展与绿色交通 经济前瞻,():范海雁,杨晓光.城市绿色交通与可持续发展关系策略问题的研究 辽宁工学院学报,():刘东飞.“绿色交通”:一种可持续发展的交通理念 现代城市研究,():何玉宏.城市绿色交通论 南京:南京林业大学博士学位论文,何玉宏.城市绿色交通论 南京:南京林业大

10、学博士学位论文,孙 益,等:“双碳”目标下绿色交通的法治保障研究法学(二)绿色交通的法治保障基础.立法基础在“双碳”目标提出后,中央层面高度重视相关规范的制定进程。但目前,我国直接面向“双碳”目标且涉及绿色交通的规范仅有前文所提到的 意见通知 和 规划。这三者在性质上属于党中央、国务院的政策性文件,并不属于广义上的法律范畴,不具有实质上的法律约束力。另外,我国长期呼吁制定的 应对气候变化法 也尚未正式出台。因此,我国“双碳”定位下绿色交通的立法基础分析只能从现行的法律法规入手。笔者将交通运输法律体系分为交通资源立法和交通环境立法并在此基础上进行论述。一方面,所谓“交通资源立法”是指与土地、能源

11、相关的节约城市交通资源的法律法规。事实上,交通资源立法涉及城乡规划法 节约能源法 等一系列法律,但笔者聚焦于公共交通立法这一核心命题,原因是公共交通建设可以通过兼顾城市土地利用和交通工具节能减排实现交通资源使用效率最大化。目前我国关于公共交通建设在中央层面仅有国发 号、交运发 号、交运发 号 个政策性文件予以指导,鲜有法律法规等规范性文件。另一方面,所谓“交通环境立法”是指涉及环境保护的城市交通污染防治法律法规。现行最主要的法律支撑即为 环境保护法 和 大气污染防治法,但环境保护法 着重解决的环境保护领域的共性问题,并没有提及交通运输领域的污染防治,而 大气污染防治法 有专章涉及这部分内容。因

12、此,大气污染防治法 将成为笔者后续的论述重点。.执法基础在交通行政执法领域,我国的分散式交通行政执法体制对于我国绿色交通运输体系的构建有着关键性的影响。所谓分散式交通行政执法体制就是以部门所在行业和专业为依据,设置数个交通行政执法机构,各行其是、分散执法的一种执法体制。此种交通行政执法体制经由“两家共管”“两家分管”“多种管理模式并存”个阶段的发展而得以形成,在应对气候变化问题上存在着职权冲突、部门割裂、监管松散、效率低下等问题,不利于我国绿色交通运输体系的构建和完善。此外,由分散式交通行政执法体制所衍生出来的交通行政执法行为也存在着诸多不合理之处,其中最为典型的便是执法态度和执法方式亟待改进

13、和完善。.司法基础在司法能动方面,从 年上海太比雅环保有限公司起诉北京挪华威认证有限公司“碳减排”认证纠纷案中驳回起诉的保守裁判,到 年北京市朝阳区自然之友诉国网甘肃电力公司“弃风弃光”环境民事公益诉讼案件中高院指定审理的裁定,可以看出,我国司法实践在应对气候变化问题上呈现出逐渐肯认的态度。两案的发生对于我国的气候变化诉讼也有着启迪意义。我国的气候变化诉讼受司法法治原则和司法被动特征的影响而发展缓慢。司法法治原则强调要严格依法司法,但应对气候变化立法的缺失导致法官无法形成有力的裁判,严重影响了我国的司法进程。例如,前述的自然之友以“环境污染”为案由起诉,但一审法院在法律未厘清气候变化与环境污染

14、的关系之前并不会贸然接受诉讼。此外,司法的被动特征一定程度上与法治纠偏功能所要求的司法能动主义存在矛盾。在司法协同方面,我国目前面向“双碳”的司法保障基础仍有薄弱之处。首先,中央层面缺乏统一的制度支撑。我国目前的司法协同仅在地方层面予以探索试验,例如最高法于 年发布的法发国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见(国发 号)交通运输部关于贯彻落实 国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见 的实施意见(交运发 号)交通运输部.城市公共交通“十三五”发展纲要(交运发 号)范冠峰.我国交通行政执法体制的弊端及其克服 理论探索,():中国碳减排第一案一审落槌 人民法院网,:,参见甘肃省高级人民法院()甘

15、民终 号民事裁定书。昆明学院学报 年 月第 期()号文件主张建立健全京津冀法院工作联络机制,但该机制一方面并未长期运转,另一方面也无法得到中央的制度保障。其次,地方差异制约了司法协同。一方面,地方司法机关在面对到专业性较强的“双碳”审判工作时存在业务能力方面的差异;另一方面,各地方在能源、环保、经济等各方面均有自己的利益考量,跨区域的利益冲突也成为司法协同的阻碍因素。三、“双碳”目标下我国绿色交通的法治语境解构(一)立法语境:交通资源和交通环境的二维切入当前,我国关于绿色交通的立法并不能完全与“和谐交通”的本质相契合,即相关国家法律法规滞后于当前绿色交通发展理念与环境条件变化的需要,最主要表现

16、为交通资源立法和交通环境立法的不足。.交通资源层面:以公共交通立法为中心绿色交通理念明确提出“与资源的和谐”的本质要求。绿色交通的发展与人类对交通资源的开发和利用密切相关,“与资源的和谐”在“双碳”目标的背景设定下则体现为高效使用各类交通资源以最大限度地减少碳排放。随着“自行车大国”时代的结束,我国竭力朝着汽车社会发展。汽车作为人类文明进步的标识,向全社会提供了便利的移动条件,但汽车社会的弊端也往往掩盖在它的便利之下,如交通拥堵导致化石能源无效燃放,土地资源的无序规划等。在汽车社会成熟的发达国家,一些学者主张“在使用汽车一个世纪之后,现在是从根本上重新考虑汽车的时候了”。而发展公共交通不仅可以有效减排降碳,还能有效提高城市的土地资源利用率。因此,我国实行了优先发展公共交通的综合交通政策。但作为资源最有效利用的方式,公共交通在立法层面仍然存在不少问题。首先,公共交通立法尚未形成系统的法律法规体系。在我国传统的交通运输领域,我国有 公路法 铁路法 海商法 民用航空法 等基本法律加以保障运行,但我国在公共交通领域仍然缺少具有权威性的基本法律加以规范,导致我国在推进实施公交优先战略过程中存在较

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