1、DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.04.0122023年第4期 总第210期 领导方略 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE“人才飞地”政策助力地方政府破解引才困境探究闫元霜刘伟明摘要：“人才飞地”是地方政府从自身需求出发，打破行政区划界限，在域外设立的跨区域创新合作平台。作为柔性引才的政策之一，“人才飞地”政策有助于破解地方政府引才困境。“人才飞地”政策的核心是建设“人才飞地”吸引各类海内外高端人才，形成人才聚集效应，依靠人才推动经济社会发展，实现人才促科研、人才促技术、人才促生产、人才促产业的政策效果。关键词：“人才飞地”；
2、柔性引才；人才竞争优势作者简介：闫元霜，西华大学马克思主义学院；刘伟明，西华大学马克思主义学院副教授，博士。（四川 成都 610039）中图分类号：C933文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）04-0057-04“人才飞地”是地方政府从自身需求出发，打破行政区划界限，在域外设立的跨区域创新合作平台。通常而言，“人才飞地”的“飞出地”经济社会发展水平相对滞后，而“飞入地”是人才最集聚、创新资源最密集的海内外中心城市1。建设“人才飞地”是地方政府柔性引才策略之一，通过“研发在外地、产业在本地，工作在外地、贡献给本地”，实现招才引智、人才培养、科技孵化、产业升级等目的2。“人才飞地
3、”以引进人才促进地区发展、实现人才聚集效应为理念，以“飞出地”政府制定的人才引进政策为抓手，以吸引各类海内外高端人才为目标，依托“飞入地”良好的内外部环境，实现人才促科研、人才促技术、人才促生产、人才促产业，依靠人才推动经济社会发展。“人才飞地”政策促进了政策主客体的相互作用，实现了政策效应最大化。近年来，各地政府陆续出台了各类“人才飞地”政策，在引才政策上实现了创新，有效缓解了地方政府的引才困境。一、“人才飞地”政策的缘起当前，我国经济社会发展存在明显的不平衡现象，少数中心城市集聚了大量人才，而多数中小城市则面临引才困境，其主要原因可归纳为四个方面。一是经济基础薄弱，无法支持高额的科技研发费
4、用，无法实现生产的规模化、专业化，也就无法为科研实践提供高水平的配套设施，难以形成良好的科研创新、产业发展环境。二是人才事业发展受限，人才被编制“套牢”，难以跨入更高平台谋求发展。再者，因政府行政层级较低，间接影响了本行政区划内的人才申报高级别项目。三是学校、医院等生活配套条件相对较差，无法满足人才及其家庭对医疗卫生、子女教育等方面的需求，也无法满足人才对生活品质的要求。四是许多中小城市地理位置相对偏远，交通不便、信息闭塞使人才的学术交流、亲情交流受阻。综合以上事业、生活等维度考量，人才特别是高层次人才往往倾向于在一线城市、中心城市工作。一些中小城市地方政府即使能够与人才达成合作意向，但全职引
5、进相关团队还是比较困难。针对上述引才难题，“人才飞地”政策应时而生，尝试以柔性手段破局，为地方政府引才搭建平台、创造机会，引进人才为本区域发展出力，实现“不求所有、但求所用”3，即以灵活的方式、便利的服务、高配的设施吸引高层次人才汇聚飞地，缓解引才、057留才困境。“人才飞地”政策给“飞出地”和“飞入地”带来巨大经济效益和社会效益，实现了“飞出地”与“飞入地”产业、技术、人才的规模化及专业化发展。二、“人才飞地”政策颁布情况分析现有政策发现，国家层面尚未颁布“人才飞地”相关政策，“人才飞地”政策颁布者多为东部地区中小城市（及其辖区）政府，比较典型的有：2019年5月，浙江省温州市颁布了 温州市
6、柔性引才实施办法（试行）；2019年11月，山东省济宁市颁布了 济宁市“人才飞地”管理服务暂行办法；2020年5月，浙江省衢州市颁布了 关于打造更优人才生态推动衢州大发展快发展高质量发展的意见；2020 年 10 月，浙江省丽水市青田县颁布了关于促进青田县“人才科创飞地（飞楼）”建设的实施意见（试行）；2021年9月浙江省丽水市颁布了 丽水市“人才科创飞地”建设实施方案；2021年10月，浙江省印发了 关于进一步支持省际创新飞地建设和发展的指导意见（试行）；2021年10月，山东省临沂市颁布了 临沂市人才飞地建设暂行管理办法。这些政策的出台反映出东部地区在人才政策创新方面走在全国前列。政策出台
7、时间多为近几年，反映了地方政府近年来对人才的重视程度不断提升，其深层次原因是伴随着经济社会发展产生的地方产业升级的需要。从政策推进地看，所有“人才飞地”政策都将“飞入地”指向创新资源集聚的中心城市和发达国家，可见国际国内两个层面人才分布不均衡。三、“人才飞地”政策的相关内容现有“人才飞地”政策内容可分为三类：一是飞地准入要求；二是飞地建设的各类规范；三是飞地优惠政策。其中第三类是核心内容，包括对人才和企业的各项奖励和支持政策，如以柔性手段建设人才基地，突破人才晋升壁垒，保障人才事业发展；做好生活保障，保证人才及其亲属的生活品质。“人才飞地”还给飞地机构、飞地企业、飞地创新团队提供政策优惠和多种
8、便利，以实现飞地信息共享、知识交融，促进“人才飞地”实现创新发展。（一）“人才飞地”政策保障人才事业发展和生活质量“人才飞地”政策以多种方式吸引人才，为人才提供全方位、一体化服务，以优越的条件吸引各类人才集聚“人才飞地”，为“飞出地”企业发展提供智力支持，促进“飞出地”实现跨区域的经济及科技发展。对地方政府来说，解决人才的前途问题、编制问题、生活问题是留住人才的核心。因此，“人才飞地”多选取经济发达、科技领先、生活便利的一线城市，以一线城市的发展优势吸引各类人才。这既是对引才政策的突破，又是从人才需求端出发制定的具有反向思维的引才政策。1.以人才项目、“帽子”扶持飞地人才发展。“人才飞地”政策
9、在人才引进上注重人才的事业发展，保障人才的合理权益。各地现行的“人才飞地”政策在人才事业发展方面主要采取“人在飞入地、编制在飞出地”的政策，明确划分了人才的事业编制和归属权。“人才飞地”政策对人才晋升采取分阶段奖励制度，除了享有与“飞出地”一样的待遇外，还以工作年限和工作贡献度为考核依据，为人才晋升创造条件。除了编制和升职保障外，“飞出地”还为人才发放“项目券”“创业券”，为飞地人才提供创新项目和资金支持。“项目券”的领取也是有条件限制的，一般是全职人才才能申请，申请后还需层层选拔方可获得。“项目券”政策激发了人才的竞争意识，调动了人才干事创业的积极性。各类“人才飞地”政策将人才定义为“学者、
10、专家”，凸显了对人才在知识、技术、专业上的认可和尊敬。2.配套生活类政策为飞地人才解决后顾之忧。“人才飞地”政策普遍在生活上为人才提供了各种便利。在落户方面，“人才飞地”政策确保人才在飞入地落户且户口不受编制束缚，突破了编制与户口捆绑的困局，最大限度地为人才落户“飞入地”提供帮助。在住房方面，“人才飞地”以租房补贴、提供居住公寓等形式为人才解决住房问题。住房补贴力度达到房租的50%甚至更高，适058合已成家的学者；租住公寓有统一管理服务，生活设施齐全，满足了单身学者的居住要求。在子女入学问题上，“人才飞地”政策保障人才子女就近入学，充分享受优质教育资源。在社保方面，“人才飞地”政策按照中心城市
11、标准为人才购买社保，给人才及其家人就医提供便利。（二）“人才飞地”政策扶持企业创新发展企业是“人才飞地”建设的重要主体，也是人才集聚的重要机构，尤其是打造“产学研”一体化的“人才飞地”离不开企业的参与4。因而，在各地的“人才飞地”政策中，除了给人才提供多方面支持，也积极为企业创造条件，帮助企业实现跨区域发展，为企业转型升级注入动力。1.提供租金优惠。对地方企业而言，在中心城市建立分公司、分部是极具挑战性的，要耗费大量的人力、财力，需要雄厚的经济实力及坚强的政治支持。在地方政府支持下，地方企业于中心城市修建或租赁办公场所、创新园区，建成“人才飞地”。政府通过“人才飞地”政策，为企业提供优惠的租金
12、和的税收政策，为企业发展开辟绿色通道。此外，在租赁模式上，各地还积极创新，如通过委托租赁模式委托专业的第三方进行运营，使租用更为便捷。各企业在引才上借助“人才飞地”政策的支持，吸纳了大量人才为己所用，为企业发展提供了智力支持。2.提供知识产权、金融等配套服务。“人才飞地”政策除了在硬件设施、税收方面为企业“开绿灯”，也在知识产权、金融配套等方面为企业提供便利。在知识产权方面，“人才飞地”政策规定，按照贡献程度由企业、人才、科研机构等共同享有知识产权，使知识产权明晰化，有效保障了各方利益。在平台搭建方面，“人才飞地”政策为科研机构和企业搭建了交流平台，保障地方企业与中心城市的科研机构、科研人才之
13、间保持密切接触、有效交流，使企业发展的智力资源不再受地域束缚，实现了知识信息共享。在金融保障方面，“人才飞地”政策主张多元投资、利益共享。建立以国资公司、政府产业基金为投资主体，企业、金融与社会资本共同投入的机制，保障飞地企业的资金链稳定。四、“人才飞地”政策的人才竞争优势“人才飞地”政策是高效发挥人才作用、促进区域协调发展的善计良策。对人才而言，“人才飞地”政策突破编制限制，促进了人才的流动，为“飞出地”人才能够享受中心城市的发展机会提供机遇；“人才飞地”政策服务周到，解决了人才的生活困难，确保人才不被琐事干扰，更好地投入工作。对“飞出地”而言，“人才飞地”政策有效破解了“飞出地”引才、留才
14、难的困境，实现了地方政府“聚天下英才而用之”的目的，推动了本地产业转型升级。此外，“飞出地”企业在中心城市的蓬勃发展，也为“飞出地”加强与中心城市在资源、资金、机遇方面的联系创造了社会。（一）人才集聚与活力释放各地依托“人才飞地”政策集聚的人才大致可分为三类。第一类是高层次人才。如院士等领军人才、博士等高水平人才，高层次人才为各项工作的开展奠定了人才基础。第二类是海外人才。海外人才的引进拓宽了“飞出地”的人才来源渠道，实现了人才的国际化。第三类是特需人才。针对“飞出地”的特定需求引入特需人才，是对“飞出地”人才结构的补充与优化。三类人才发挥各自优势，形成了专家效应，为实现技术突破提供了强大的智
15、力支持。人才引入形成的平台效应体现在三个方面。一是促进了海外人才平台建设，实现了国际人才交流，促进了海内外人才协作。二是促进了创业人才平台建设，聚集了多行业复合型人才，为创业发展提供人才保障，有利于产业合作5。三是促进了创新人才平台建设，各类人才的学科背景多元化，使人才结构更加合理，可以有效实现思想碰撞，为创新注入动力。三类平台相辅相成，在交流与合作中，释放了人才活力，实现了科研、技术、产业的协同发展。（二）创新产出与科研成果人才是科技创新的关键力量，尤其是高精尖行业，对人才的要求极高。从这个意义上讲，“人059才飞地”政策是人才“飞出地”科研项目落地的重要保障，其专家团队不仅可以实现技术突破
16、，还能促进技术转化为生产力，吸引投资，实现科技与产业融合发展，为企业带来可观的利润。如，浙江省衢州市设立的人才飞地承担的植入式迷走神经刺激器项目已经取得重大进展，该项目对于癫痫病治疗可谓重大突破，对于衢州市相关医疗产业的发展也意义重大。五、“人才飞地”政策优化的思考（一）破除障碍，深化人才发展体制机制改革尽管我国不断推进京津冀、长三角、粤港澳等城市群一体化发展，但体制机制衔接不畅仍是地方政府建设“人才飞地”的阻碍因素，特别是高层次人才和海外人才的户籍、人事关系、社保、职称评聘仍受到一定程度的约束，因此人才的工作地、工作单位和工作方式受到较大限制，阻碍了人才的合理流动。这就要求国家加强顶层设计，在一定区域内将户籍与社保、教育、医疗等城市公共福利脱钩，实现统筹管理，并统一区域内人才的职称评聘标准，促进人才流动，发挥人才优势，助力地方经济社会发展。（二）优化布局，加强人才梯次建设就目前的“人才飞地”政策而言，主要倾向于引进领军人物和高级人才，而对中层骨干人才则重视不够，表现为部分地区对研究团队硬性要求高，在科研能力方面设置了比较严苛的标准，绩效考核方面也提出了极高要求，导致只有少数领军人物和
