1、从教育立法到教育立法学：法典化的学术因应周航申素平摘要 提升教育立法品质、实现良法善治是新时代教育立法的核心任务，其最直观的表达即教育法体系化与法典化任务的提出。教育法的体系化建设，不仅要针对具体教育法律问题开展立法研究，还要针对教育立法本身开展立法学研究，也即对教育立法原理、立法制度、立法过程与立法技术的系统化研究。只有构建系统的教育立法理论，才能为法典化奠定顶层设计与底层逻辑。基于此，应转变研究进路，从侧重概念分析、价值分析转向法释义学与社科法学并肩合作，既要通过实证研究发现真实的立法议题，又要通过法释义学将这些议题转换为体系化的法律规范，实现教育法规范性与科学性的共同提升。同时，应在立法
2、原则、立法技术与立法评估方面展开重点研究，为教育立法实践提供合理、科学、体系的理论指引与技术支持，改进教育立法质量，推动教育立法内涵式发展。关键词 教育法体系化；法典化；教育立法研究；教育立法学作者简介 周航，中国人民大学教育学院博士生；申素平，中国人民大学教育学院教授（通讯作者：北京100872）在我国教育法治建设历程中，立法历来充当着排头兵的角色，主导着教育法治的进程与衡量标准。截至目前，我国教育立法已初步形成了以宪法和 8 部教育专门法律为主体的中国特色社会主义教育法律体系。在基本实现“有法可依”之后，如何提升教育立法品质、实现良法善治已成为新时代教育立法的核心任务。对这一任务最直观与最
3、系统的表达，就是教育法体系化与法典化命题的提出。教育法的体系化与法典化是实现教育良法善治目标的重要路径与方式，是立法理性化的根本需要。换言之，对制定什么样的教育法、什么是好的教育立法这一时代命题的回应，与对建构怎样的教育法体系、如何建构教育法体系等教育立法研究是高度重合的。然而，法的体系化与法典化是十分复杂与精细的实践活动，需要极高水准的教育立法理论与实践研究作为基础。正如有学者指出，如果说法律是产品，立法是生产法律产品的过程，那么立法学的任务就是为法律产品生产线源源不断地提供思想动力与创新支持；没有高水准的立法学研究，便难有高品质的立法产品。1“法治不能缺少理论的准备与证成，唯其如此，方才能
4、摆脱方法论上的缺陷，并进而真正凸现法治的本来面貌。”2因此，对于教育法的体系化任务而言，学界需要包括 教育法、学位条例、义务教育法、职业教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法、家庭教育促进法。140加强对“教育立法”现象及其规律的高水平、系统化的研究。从目前来看，现有的教育立法研究储备与范式尚难以实现这一需求。一、法典化的挑战与教育立法学的提出毫无疑问，关于教育立法的研究一直是教育法学研究的重点领域。这些研究大体可以分为三种类型：第一类规模最为庞大，主要是针对具体教育立法提出的建议。3第二类则是对我国教育立法的总体性反思，并据此提出教育法在形式体系化与实质体系化方面的任务或者路径。4第三类
5、则是针对具体某一部法律的立法理念与技术的规范性分析，这类研究仍处于初步阶段。5其中，第一类研究虽有问题导向或者规范导向之别，但本质上是通过立法的方式解决现实中的教育法律问题，而非对教育立法本身的研究。后两类研究属于对教育立法的研究，旨在揭示教育法律规范在立法理念、立法技术等方面存在的问题。但是，这两类研究在内容上侧重于对静态的立法成果的分析，对于教育立法这一活动中的其他要素如立法者、立法过程的关注不够。在研究思路上，它们以批判性为主，缺乏对教育立法理论与技术特殊性的充分发掘与建构。在方法上，它们一般以价值分析、规范分析方法为主，对于教育立法实证研究特别是立法前/后评估的实证分析不足6。整体而言
6、，我国的研究现状是：对如何通过立法规制教育法律问题研究较为充分，而对教育立法自身的研究不足；对教育法律规范存在的问题研究较为充分，对教育立法原理、制度、技术等方面的建构性研究不足；对教育法律规范的研究较为充分，对教育立法过程、立法评估等研究不足。本文以为，要应对教育法的体系化与法典化任务，学界不仅要有针对具体教育法律问题立法的研究，还要有针对教育立法本身的立法学研究，全面探索适用教育立法特点的基本理论与立法技术，以制定教育良法。（一）教育立法学研究是教育法体系化与法典化的客观要求一般意义上的教育立法属于“问题导向”的法律活动，致力于解决特定的教育法律问题，不以规范的体系性与完备性为追求。在角色
7、分工方面，全国人大、地方人大以及教育行政部门等立法者主导教育法规范的内容与目标，法律工作者在其中主要起技术性、工具性与程序性作用，“并不表达对法律本身的意见，更无权决定制定什么样的法律”7。这也在一定程度上决定了立法研究在传统归类上主要是政策学或者政治学的研究范畴，严格来说并不需要多么系统的立法学理论与技术储备。但是，教育法体系化与法典化则有所不同。首先，体系化与法典化的核心任务是规则的整理与重述而非创制。学者们在论证教育法典化必要性时，往往认为编纂教育法典可以降低我国教育法律规范的创制成本。这固然正确，但不可否认的是，在我国已经基本建成教育法律体系的背景下，教育法的体系化与法典化主要是依据教
8、育法内在价值与逻辑，利用高超的立法技术对已有规则进行整理与重述的活动（我国民法典的编纂就是一个例子）。因此，相比于对具体教育法律问题的研究，更需要对教育法自身价值、逻辑以及立法技术作出全面总结与探索，以提升规则重述水平。其次，教育法体系性的实现建立在教育立法基础理论研究之上。学界基本上已经达成制定体系型教育法典的共识，而体系型法典需要满足形式的一致性、内在的一致性、逻辑上的自足性和内容上的全面性。8简言之，即教育法典应兼具形式理性与实质理性。法 典 化，正 如 德 国 学 者 维 亚 克 尔（Wieacker，F.）所言，“并不是汇集、汇编、改进或重整现有的法律，而是在于通过新的体系化的和创造
9、性的法律来构建一个更好的 141社会”9。也就是说，虽然仍以规则的重述为核心，但不同于汇编型法典，体系型法典的编纂需要对原有法律规则作出创造性的、体系化的表达。这就不可避免要对教育法的立法原则、理念、价值等基础理论问题展开系统、全面地探讨。正如有学者指出，教育法法典化应通过对法典化顶层设计和底层逻辑基本问题的研讨，凝练贯通教育法典逻辑体系的基本价值、立法原则与核心要素。10第三，教育法典编纂的技术难度需要更系统化的立法技术研究。教育法法典化需要按照一定的规律、分类和标准进行编排，确保规范编排的逻辑理性，保证制度之间的相互协调和相互支撑，实现系统性和整体性的目标。11显然，这样的技术难度不再是当
10、前缺乏理论自觉与体系建构的“破碎”与“稗贩”式研究所能胜任的。“解释的方法论取决于立法的方法论”。12通过教育立法学研究掌握科学的立法方法，有助于创制出内部协调一致的教育法体系乃至教育法典。可以说，教育法典化的艰巨任务，为教育法学提出了以多学科视野检讨与省思当前教育立法理论与实践的难题。（二）教育立法学研究是推进教育治理现代化的现实需要推进教育治理体系与治理能力现代化是新时代教育改革发展的核心任务，也是教育立法所面临的法治难题，即如何实现“以良法促进善治”。一方面，法治化是教育治理现代化的基本路径和方式，这要求提高立法质量，实现“法的治理”13。完备而良善的法律规范体系不仅是建设法治体系的第一
11、要义，更是法治国家的基本标志以及政权稳定和社会发展的基本保障。14从教育治理法治化的角度而言，教育立法的核心任务之一是通过建构以受教育权为核心的教育法体系，明确教育主体的权责划分与行使。毋庸讳言，无论是在法律规范的体系化层面，还是在法律对权利的保障方面，我国的教育法质量都仍有较大的改善空间，这与当前缺乏一套系统的教育立法理论有着重要关系。另一方面，教育治理的变革也要求学界应积极转变法律观，构建“治理的法”。与教育管理不同，教育治理以多元共治为本质，强调通过充分沟通、协商、合作，以有效促进教育管理的理性化。15有学者指出，教育治理具有法治、效率、协调、民主、公平性、开放性、多元性、生态性等特征。
12、16这也就对教育立法本身提出了众多全新挑战。在立法理念上，教育立法应如何从过往的侧重于管理效率的“管理法”向具备上述新型特征的“治理法”转变？17在立法机制上，教育立法应如何实现不同治理主体的赋权并构建利益衡量机制以实现教育治理的协商与合意？在教育法体系化与法典化的过程中，立法应如何保证规则体系的开放性与多元性？如何处理好教育法与其他教育规则（如教育政策、校规校纪、教育道德规范等）之间的关系？在教育法以体系化与法典化为奋进目标之后，又应当如何平衡好法律规则的稳定性与迅猛发展的教育治理变革之间的关系？无疑，这些问题都涉及教育立法与教育治理之间的基础性关系，每一个问题的解决都是整体性工程，都需要有
13、先进的立法理念与精湛的立法技艺作为支撑。（三）教育立法学研究是建构教育法学体系的重要路径自我国民法典编纂以来，教育法学体系构建愈发为学者们所关注，教育法的特殊性也被广泛提及。事实上，构建符合教育法自身特点的教育法学体系也对发展新的立法研究提出了要求。首先，教育法律规范、法律调整手段的“软法”特征需要修正传统的立法观。在传统的“法制主义”18法律观主导下，法律规范能否较好地得到司法适用是衡量立法质量的重要标准甚至是唯一标准。但以此标准来衡量 142教育法则会发现，教育法律规范中真正面向司法适用的并不多，且教师、学生等权利主体能够通过司法获得救济的情形也大受限制。不可否认，这其中有教育立法质量不高
14、、司法救济不畅通的因素，但正如有学者在对 高等教育法 中的软法条款研究发现，所谓的软法条款其实仍然有不同类型的执行机制，只是需要加以完善。19可见，如果从教育法的特殊性与教育治理的多元性出发，将司法适用仅仅看作教育法律适用与教育治理的方式之一，那么修正传统的立法观，探索更符合教育规律、教育法自身特性的教育立法标准或者法律责任体系才是更为务实的做法，这也能更好地解释教育性与非强制手段以及教育责任在教育法中的地位。其次，教育法规则逐渐有着法律与道德、政治（政策）交汇的特点。在法律实证主义看来，法律与道德、政治之间有着较为明确的分界线，有关道德、政治的讨论一般不在法学的研究范围内。但近年来，有关 教
15、育法修订、教育惩戒、师德规范、“双减政策”等方面的教育立法却在逐渐打破这种局面，大量伦理规则、教育政策都在渗入教育立法领域。对此，固守法律与道德二分的法律实证主义观点显然是无法适应这一变化，更务实的做法是修正旧的立法观念，探索将道德、政治问题纳入法学规范性研究的新道路。事实上，国内外法理学者们所提出的“立法法理学”正是应对这一趋势所提出来的。20第三，教育法调整范围与教育法律关系的复杂性为体系化造成了巨大困难。在关注教育法部门法地位的学者看来，教育法调整范围与教育法律关系的特殊性是最受关注的。其中，公私法融合属性、所调整关系的综合性等特点，被看作应采取新的观点看待教育法学地位的重要理由。21教
16、育法的这种复杂性让教育法的体系化与民法、行政法的体系化有着巨大不同。民法调整关系较为单一，且学科体系化程度极高，立法技术精深；行政法体系十分庞大，但是其体系化路径主要是以行政法总论或者行政程序法为主体，规范的抽象性、普适性与逻辑性较强。而教育法不仅法律关系、实体规范纷繁复杂，更需要调和教育法分论之间的内部逻辑。例如，义务教育与高等教育之间无论是历史发展还是权利依据都各自具有独特性；职业教育法 在此次大修中逐渐突出其面向就业与职业的特性；教师法又逐渐在发展过程中融入了更多劳动法色彩。那么，如何在教育法体系化过程中利用总论将各部分统合起来，这既是教育法学自身体系构建问题，也是一个重要的教育立法学问题。二、教育立法学研究的进路：法释义学与社科法学的结合立法学研究离不开科学、理性、实践的方法指引。从法学视角而言，我国立法研究大体有概念分析、法释义学与社科法学等三种不同的进路。传统意义上的教育立法研究基本以概念分析与价值辩护为主，比较侧重研究立法理念、立法指导思想、立法原则、立法政策、法律价值等宏大问题，22而严格遵循以规范解释为核心的法释义学研究与以经验事实为基础的实证研究并不多见。在我国教育
