1、8构建人与自然和谐共生的黄河流域国土空间体系对话南京大学黄贤金教授特别策划IN FOCUS黄河流域自然资源相对丰富，但受流域自然生态本底脆弱、水资源短缺等因素影响，不具备承载大规模开发建设活动的能力，因此合理开发和高效利用黄河流域国土空间显得尤为重要。2021年10月22日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，要加快构建国土空间保护利用新格局。如何构建新格局？如何把握其中的关键点进而破局解题？本刊采访了南京大学地理与海洋科学学院教授，自然资源部碳中和与国土空间优化重点实验室主任黄贤金。现将他关于“构建人与自然和谐共生的黄河流域国土空间体系”的一系列看法整理如下，
2、与读者朋友们共飨。问：黄河流域国土空间开发为什么要强调人与自然和谐共生？答：党的二十大报告明确指出，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。黄河流域是我国重要的生态屏障和重要经济地带，其生态保护和高质量发展是重大国家战略。新中国成立以来，我国对黄河流域的开发与治理取得了显著成效，但黄河一直“体弱多病”，生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省（自治区）发展不平衡不充分问题尤为突出。2021年中共中央、国务院印发的黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（以下简称纲要）指出：“要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保
3、护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”为此，我国亟须以人与自然和谐共生为目标，构建科学、适度、有序的黄河流域国土空间开发格局。问：如何评估黄河流域国土空间格局？目前存在哪些问题？答：国土开发度是指区域建设用地规模占区域土地总面积的比例，是区域资源环境承载力的具体体现。有关研究成果表明，黄河流域国土开发度的理论值为3.97%，而2018年时流域内实际开发比例为3.67%，距离理论上限所剩的实际面积为1.04万平方公里，尤其是河南、山东两省，实际开发强度超过理论上限分别为4.30%和3.66%。尤其是一些城市空间的过度
4、扩张，加剧了区域空间国土开发的不均衡。总体来看，当前流域内重局部开发、轻整体协同，重国土利用、轻流域保育，重“竭泽”开发、轻水域生态修复等问题比较突出。问：纲要提出，要以黄河流域人水关系进一步改善为核心，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局，促进黄河流域上中下游各地区合理分工，打造高质量发展的重要实验区。如何凝聚各地区合力，共同实现高质量发展？答：破解黄河区域发展不均衡问题，凝聚合力共保黄河安澜，核心在优化国土空间格局关系，关键在构筑黄河流域国土空间开发新格局。具体有以下几点建议：一是以流域格局为基，优化局部与整体关系，深化自然地理、生态环境格局与经济社会发展关系内在关系分析，科学揭示
5、流域上下游、干支流、左右岸不同区段自然资源要素瓶颈与生态环境特征，整体评估黄河流域以及各省（自治区）资源环境承载力，尤其是涉水的资源环境生态承载力评估，据此，建立基于黄河流域健康的国土空间规划目标，优化调控不同地区国土空间开发规模，为黄河流域国土空间治理提供科学支撑。文/本刊编辑部9INTERNATIONAL TALENT国际人才交流20233二是以流域生态为要，优化流域空间保育与利用关系，纲要确定的促进黄河生态系统良性永续循环、增强生态屏障质量效能为出发点，以提升水源涵养、生态保育等功能和改善环境容量为具体目标构建差别化的黄河流域生态大保护指标，充分发挥黄河流域兼有青藏高原、黄土高原、北方防
6、沙带、黄河口海岸带等生态屏障的综合优势，形成相应的国土空间用途管制体系和以大保护为核心的空间保育与利用协同格局，综合提升上游“中华水塔”水源涵养能力、中游水土保持水平和下游湿地等生态系统稳定性，加快实现构建坚实稳固、支撑有力的国家生态安全屏障这一国家战略目标。三是注重量“水”而行，优化流域空间开发与修复关系，结合纲要“把水资源作为最大的刚性约束”这一要求，在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的基础上，基于“城产人地”的相互作用关系确定流域和各省（自治区）生产、生态、生活等各类用地规模。通过系统性的国土空间综合整治和生态修复，缓解水资源超载或临界承载压力，推进开发空间减量化、集聚化、高效
7、化改善生态保育功能，以水资源时空优化配置为核心，通过全流域水资源保障能力进一步提升协同流域空间开发与修复相互关系，实现人水和谐的国土空间治理目标。问：纲要提出，要“构建黄河流域生态保护一带五区多点空间布局”，如何实现这一流域生态空间的长效治理的目标？答：人水协同、水土协调是区域生态系统健康的基础。但黄河流域土地总面积占全国的36.84%，耕地面积占全国的34.84%，但水资源总量仅占全国的17.53%，地均水资源量仅为全国的47.57%。因此，需要通过生态系统的保护和修复，不断改进流域人水关系、水土关系。建议实施多层级空间管控，建立流域“生态格局体系生态空间管控体系智慧流域一体化”管理机制，全
8、面推进黄河流域生态空间治理。具体而言有以下几点建议：一是在整体上推进流域生态格局建设，充分考虑流域不同空间生态功能建设要求，结合生态空间的主体功能区划分优化流域层面“自然生态区生态亚区生态功能区”的格局体系。如上游地区以基于水源涵养的生态环境保护为主，中游地区以基于水土保持的生态修复为主，下游地区以基于湿地保护和生态治理的生态环境风险管控为主，促进整个流域生态格局建设，推动实现生态环境质量明显改善。二是在管控上构建以生态空间管控为主导的国土空间用途管制体系。首先是生态空间上划定不同流域地区生态空间的管控红线，如森林面积、湿地面积、山东黄河三角洲国家级自然保护区（新华社记者 郭绪雷 摄）10特别
9、策划IN FOCUS水土流失程度、生态水位等，确定国土空间生态管控目标；其次是基于以水资源为最大刚性约束，明确流域各地区水资源可持续保障与不同类型国土开发空间规模的关系，构建节水型国土空间开发格局；最后是自然资源关系上，要基于生态友好优化水土平衡关系，缓解各地区水资源与耕地资源不匹配的结构性问题，尤其是合理缩减上中游空间的耕地开发规模，基于水资源约束优化农产品尤其是主要粮食产品种植结构，实现黄河流域生态空间的有序管控。三是在治理上建立以“智慧黄河”为核心的流域一体化管理机制。首先要统筹布局，构建智慧黄河平台，针对上下游、干支流、左右岸以及城市群区域、农业生产区以及生态保育区域构建差别化的系统监
10、测以及智慧感知体系；其次要实时研判，建立集信息预警、研判分析、指挥调度、执行反馈和考核评价于一体的智慧管控体系，形成流域生态保护和高质量发展的“决策大脑”；最后要系统评价，结合纲要所提出的目标要求，构建流域及各区域生态保护和高质量发展评价体系，识别流域不同区域空间存在的问题及主要制约因素，提出改善路径、整改措施和方案。问：习近平总书记提出，要落实好黄河流域生态保护和高质量发展战略部署，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路。高质量发展是应对黄河流域生态环境问题的根本性战略部署，如何探索出一条生态优先、绿色发展的流域高质量发展新路径？答：从目前来看，黄河流域自然资源效率还不够高，是高质量发展所
11、面临的难题，也需要通过高质量发展加以应对。例如，全国建设用地的边际效益（第二、三产业增加值与建设用地增量的比值）约为10亿元/平方公里，而黄河流域9省（自治区）的整体边际效益仅为8亿元/平方公里左右，内蒙古和青海更是低于3亿元/平方公里。因此，黄河流域高质量发展，需要在流域自然资源及生态环境本底基础上，实现流域内在分工、区域产业升级和内外竞合实现的有机统一。纲要提出要黄河流域“根据各地区资源、要素禀赋和发展基础做强特色产业”。因此，推进多尺度空间协同显得尤为重要，对此有以下几点建议：一是在流域层面，建立健全基于主体功能区的流域空间生产机制，全面落实纲要所提出的“通过加强生态建设和环境保护，夯实
12、流域高质量发展基础”的要求。主要是：立足流域内各地区的生态功能、自然禀赋和经济社会发展需求所确定的主体功能区确定各个区域国土开发强度上限，探索建立流域自然资源及生态环境要素（如取水权、排水权、用水权、排污权、采矿权、碳排放权、空间发展权等）的市场合作机制，实现全流域国土空间要素的统一规划管理，以空间生产最优化为流域高质量发展提供支撑保障。二是在区域层面，建立健全资源环境可持续承载的区域产业升级机制，围绕纲要所提出的“通过培育经济重要增长极，增强流域高质量发展动力”这一要求，构建差别化的自然资源尤其是建设用地供给机制，基于资源环境可持续承载，确定建设用地空间规模。构建自然资源或生态环境要素价格机
13、制，将自然资源开发利用或生态环境要素的生态环境成本纳入自然资源价格体系，倒逼区域产业升级化发展，并通过自然资源和生态环境要素的流动引导区域产业竞争性发展，最终完善区域生态环境补偿机制，促进区域协同发展。三是在流域内外层面，建立健全国土空间要素远程耦合的区域发展竞合机制。流域生态本底脆弱，近年来的气候变化进一步加剧了局地空间的生态脆弱性，需要结合流域生态系统的可持续性要求探索相应的国土空间要素远程耦合机制。如通过远程生态用水补给增强流域生态系统承载力，为实现纲要所提出的“通过巩固粮食和能源安全，突出流域高质量发展特色”的要求提供有效支撑。责任编辑：季超杰近年来，黄河三角洲生态保护成果明显，成为众多鸟类的栖息地（新华社发 杨斌 摄）
