1、城市治理【文章编号】10063862(2023)02012608126城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023国内外城市管理信用研究的演进脉络与进展评述姚心宜1杨明瀚2沈体雁2，*(1 浪潮集团有限公司，山东 济南，250101;2北京大学 政府管理学院，北京，100871)【摘要】“信用”贯穿人类社会发展的始终，其内涵经历了从伦理信用到经济信用再到社会信用的演变。作为社会信用体系的重要组成部分，城市管理信用建设需要在社会信用建设的整体框架下，聚焦城市管理的具体领域。目前我国城市管理信用建设尚处于探索阶段，没
2、有形成信用对城市社会系统作用机制的整体性认识。本研究在系统梳理国内外城市管理信用建设理论文献的基础上，综合中西方视角对信用、社会信用、城市管理信用的内涵和演进进行归纳，并对相关研究的进展、趋势和热点进行评述，以期为我国城市管理信用体系建设实践提供具有理论价值、动态视角和国际视野的参考。【关键词】信用;城市管理;社会信用;研究进展【中图分类号】F292【文献标识码】A基金项目:北京大学公共治理研究所学术团队建设重点支持项目“现代城市治理研究”(TDXM202104)*通讯作者:沈体雁(1971)，男，北京大学政府管理学院教授，博士生导师，城市治理研究院执行院长，公共治理研究所研究员，研究方向为现
3、代城市治理、国土空间规划、现代产业集群、空间计量等。Email:tyshen pkueducn0引言信用是现代社会治理的重要手段和工具，发挥着提高资源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解社会风险的重要作用。随着我国新型城镇化不断推进，现代城市日益发展成为高度复杂的动态巨系统，在不断培育和孵化新经济社会增长点的同时也成为了社会治理风险上行、聚合、激化的场所，呈现出自然风险与非自然风险并存、传统风险与非传统风险交织的特点1。具体而言，城市人口密度大、结构多元、流动性强，在社会风险领域则相应地表现为冲突点密集、风险源分散、波及范围广，城市管理现有机制和工具难以实现快速、精准、高效应对，影响城市居民
4、三感和基层社会稳定。在社会信用体系建设的整体部署和总体框架下，通过构建数据去中心化、评价定制化、应用协同化的城市管理信用体系(图 1)，将信用治理纳入城市管理的全过程，有助于推动城市管理由后果惩治导向转变为原因破解导向，弥补目前我国城市管理形式工具单一的短板，推动城市管理流程再造，使城市管理更加精细化和长效化。在此基础上建设城市管理信用体系，加强信息互联互通，进行联合奖惩，也将增加城市各类主体的违约成本，促使其更加珍视自身信用、约束自身行为，以自律和他律促成良好的意识和生产生活习惯，进一步减少违约发生率，形成良性循环，降低城市管理成本，提高城市管理效率，进而推动城市治理能力和体系的现代化。图
5、1城市风险特点与城市管理信用体系应对资料来源:作者自绘社会信用体系建设规划纲要(20142020年)发布以来，我国社会信用体系建设在不同行业和地区快速推进，在城市管理领域，一些城市开始探索和试点建设城市管理信用体系，并在信用制度建设、信息共享平台建设、行业信用评价、多部门联合奖惩等方面取得了一定进展。但整体而言，目前城市管理信用相关工作和实践尚存在难提炼、难整合、难推广的特点，没有体系化的理论作为支撑，对城市管理信用体系涉及的概念、内涵、特征、功能等方面的研究仍然处于原始积累的层面，难以为城市管理信用建设提供系统的理论依据和成熟的理论国内外城市管理信用研究的演进脉络与进展评述城市治理城市发展研
6、究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023127建构。本研究试图对这一空缺做出回应，通过系统梳理国内外城市管理信用建设的理论文献，并对相关研究进展、趋势和热点进行归纳综述，为我国城市管理信用体系建设实践提供具有理论价值、动态视角和国际视野的参考。作为社会信用体系在城市管理相应尺度与领域中的具体应用，城市管理信用一方面具有社会信用概念内涵和机制的一般性，另一方面则结合城市管理具体事务具有针对性和特殊性，二者共同构成了理解城市管理信用内涵特征、作用机制的基础。因此，本研究遵循从一般到特殊的思路:首先梳理信用内涵和特征的整体演
7、变，其次将城市管理信用置于社会信用体系建设的整体框架下梳理国内外相关研究进展，进而聚焦城市尺度综述分析城市管理信用理论研究的热点和趋势，最后对城市管理信用研究尚存的空缺和未来的发展方向进行评述讨论。需要指出的是，城市管理是一个多层次的概念，城市管理信用也可以从不同尺度加以理解，微观的城市管理信用指将信用工具和评价方法引入城市管理综合执法机构管理城市社会秩序的具体事件和职责中，宏观的城市管理信用则是在多部门统筹、多主体参与的“大城管”格局中推进信用建设，发挥信用在城市综合管理和社会治理中的重要作用。由于信用在城市尺度的应用是一个较为宽泛的命题，且国内外城市管理体制不尽相同，本研究从宏观尺度探讨城
8、市管理信用，不局限于特定的城市管理综合执法职能。1信用的演进脉络与发展阶段无论是中国还是西方国家，信用都经历了从伦理信用到经济信用再到社会信用的演变阶段，各发展阶段的经济社会背景、信用发展特点与信用表现形式如表 1 所示。表 1信用的发展阶段及特点信用的发展阶段伦理信用阶段经济信用阶段社会信用阶段经济社会发展阶段自然与商品经济阶段自由市场经济阶段现代市场经济阶段信用的发展特点非正式的信用观念正式的信用制度现代化的信用体系信用的表现形式伦理道德、传统文化、习俗约定、宗教仪式信用法律制度、专业信用机构社会信用体系与治理平台资料来源:作者整理信用观念最早可以追溯到原始社会早期氏族部落内部建立在血缘关
9、系基础上的伦理信用，表现为约定俗成的非正式规则，反映了传统熟人社会中基于血缘和地缘的信任关系。这一阶段，人类的社会经济发展经历了长期的以物物交换为主的自然经济阶段，逐渐转向以货币媒介交易为主的货币经济阶段，尚未形成成熟的市场经济体制。亲缘或地缘关系是社会分工和劳动合作的重要基础，信用作为社会交往中的重要伦理道德准则具有人情化、非正式的特点，家庭、族群、社群等基于社会关系的组织是维系信用的基本单元。伴随着人类社会从自然经济转向商品经济蓬勃发展的市场交易阶段，即时短期的交易已不能满足社会化大生产和专业化分工背景下不断拓展的市场需求。交易市场规模拓展、货币流通日趋完善、市场主体逐渐增多、借贷关系日益
10、普遍等使得正式的信用制度成为规范商品市场和交易行为的关键，信用关系也从基于血缘、人情的伦理道德关系转向基于生产、交换的经济关系。正式的信用制度安排主要表现为两个方面，一是专业信用机构的出现，银行、证券公司、保险公司和信托公司等专营信用产品的机构大量涌现，并进一步推动了信用评级机构和征信机构等专业化信用信息服务机构的产生和快速成长;二是正式信用制度的完善，法律形式的信用制度占据主导地位。很长一段时间内，人们对信用的理解集中在狭义的经济金融领域，市场经济中的信用活动与其他社会活动存在的广泛联系则没有得到系统性的认知，信用在社会公共管理事务中可以发挥的重要规范约束作用也没有得到重视。随着现代社会向更
11、精细、深入和复杂的方向发展，互联网技术发展带来的信息化变革在提高经济社会运行效率的同时对社会信任关系也提出了新的要求，经济信用阶段建立的以资本为核心的信用制度已难以捕捉社会交易呈指数增长的广度、深度和频次，在这一背景下，建立现代化的信用体系成为社会经济高效运行城市治理国内外城市管理信用研究的演进脉络与进展评述128城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023发展的重要保障。社会信用阶段的信用体系具有两个主要特征:一是主体多元化，随着新的社会关系不断产生，不同主体之间的交互也更加频繁和细致，除了企业、金融机构等市场
12、主体之外，人们对政府公共部门、社会团体组织一级个人的的信用水平和信用评级也越来越关注，社会信用体系事实上是政务信用、商务信用、社会信用“三位一体”的信用共同体;二是技术信息化，信息社会的发展使得大量经济社会活动趋向于在信息化平台中得到实现，包括凭证、依据、要素、机制等在内的各种信用要素也通过信息技术手段得到了程序化、数字化的表达，大大拓展了信用的表达形式和内容2。2国内外社会信用体系研究进展综述2.1国内研究21 世纪以来，国内对社会信用体系的研究经历了两个阶段，第一个阶段主要将社会信用体系视为征信系统的拓展，在参考借鉴西方国家征信体系建设成熟经验的基础上探讨我国社会信用建设的总体思路与基本框
13、架;社会信用体系建设规划纲要(20142020 年)发布后，社会信用体系研究进入第二个阶段，呈现出更加关注多元主体、技术运用和具体实践的特点。与国内研究相比较而言，国外社会信用体系研究起步较早，主要遵循市场化逻辑，集中于基础理论、信用评价和监管机制三个方面，近年来一些研究也开始关注中国社会信用体系建设的进展。在中国知网以“社会信用”为主题词可以检索到20204 篇中文文献，其发表年度趋势如图 2 所示。社会信用体系这一具有中国特色的概念最早于 1999 年提出。中国社会科学院世界经济与政治研究所开展了中国第一个信用研究课题“建立国家信用管理体系课题”，采集的资料形成了国家信用管理体系 一书，提
14、出应该从更多应用领域和解决更多问题的角度对传统征信系统进行拓展，并基于社会信用体系的运行环境和保障系统，从征信相关法律、行业组织建设、信用管理教育、从业执照考试等方面粗略描绘了体系的框架34，此后社会信用体系研究迎来了第一波高峰期，主要从总体框架、信用主体、体制机制等方面探讨了社会信用体系的建设思路，并形成了一系列专著文集、文献报告等研究成果。这一阶段的研究大多将社会信用体系视为征信系统的拓展，将其视为信用交易的辅助性社会系图 2国内社会信用研究发表年度分布与趋势资料来源:作者自绘统5，如林钧跃认为社会信用体系由征信系统及其运行环境构成6，张军扩和赵怀勇按照参考传统信用交易将社会信用体系分为信
15、用投放、信用风险的管理和控制、信用信息的开放和服务、对失信行为的惩戒四个环节7。基于这种思路，社会信用体系的主体也主要按照征信系统政府监管、市场运作的二分方式，尚未纳入更广泛的社会主体4，提出的建设思路也大多遵循“从上到下”的管理模式，政府是社会信用体系外部的引导者和管理者，主要在营造制度支持环境、加大资金投入保障、提高社会信用意识等方面发挥作用8，并初步从政府公信力的角度探讨了政府信用在社会信用体系中的先导和表率作用9。由于中国信用和征信体系建设较晚，这一阶段相关学者对发达国家成熟的征信体系进行了大量考察研究，特别对美国基于民营征信服务的市场化模式和欧洲基于公共信用调查机构的公私混合模式进行
16、了系统的梳理和比较5，1013。社会信用体系建设规划纲要(20142020年)指明了我国社会信用体系建设工作的总体思路之后，我国相关理论文献研究进入了第二个高峰阶段，呈现出更加关注多元主体、技术运用和具体实践的特点。首先，社会信用体系建设的主体从政府、市场二分逐渐转化为政府、市场、社会、个体等多元主体的广泛参与，相关研究逐渐对“自上而下”与“自下而上”相结合、市场信用监管与社会信用治理同步推进的建设路径上达成共识1415，强调通过开发与创新多元化的社会治理工具重构社会信用秩序16。其次，随着物联网、大数据、区块链、人工智能、5G 等新一代信息技术迅速发展，社会治理的思路与工具不断得到拓展，社会信用体系的数字化、网络国内外城市管理信用研究的演进脉络与进展评述城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023129化、智慧化建设成为这一时期理论研究的第二个重点，相关学者对如何利用大数据、数据分析、人工智能和机器学习围绕算法开发数据驱动的信用自律化治理模式17、如何基于区块链技术构建新型征信共享模式和新型社会
