1、 ：国际关系视野下二战后英国移民政策的调整 以 年英联邦移民法 的出台为主线元鹏成（南京大学 历史学院，江苏 南京 ）摘要：二战后，来自殖民地和英联邦的移民大量移居英国，给英国的政治、社会和文化带来诸多问题，英国也由此转变为一个文化与种族更加多样性的社会。尽管早在这些移民到来之初，英国政府就对他们的融入表示担忧，但战后英国移民政策的制定受到其外交政策的严重制约，从帝国到联邦的转型再由英联邦转向欧洲的趋向，是影响战后英国移民政策调整的重要因素。随着去殖民化的推进、英联邦作用的降低，年英国政府引入首部限制英联邦移民的立法 年英联邦移民法，实现了从“自由移民限制性移民”的政策转变。此后，英国的移民政
2、策愈加趋紧。关键词：英帝国；英联邦；移民；种族中图分类号：文献标识码：文章编号：（）（，）：，“”，：；二战后，拥有不同肤色、宗教信仰和文化传统的殖民地和英联邦移民大量进入英国，对英国的政治、社会、人口结构等造成巨大影响，移民问题逐渐成为困扰英国社会的一个突出问题。尽管早在战后初期，英国政府就因殖民地和英联邦移民享有自由出入权，而将其视为一个问题，但直到 年英国政府才出台了首部限制英联邦移民的立法 年英联邦移民法（）。然而，长达十多年的自由移民政策，却使得大量的前殖民地移民得以进入并定居下来，英国也不可避免地转变为多种族、多文化社会。那么，战后初期英国政府因何实行自由移民政策，又为何经过十多年
3、才得以出台立法以限制“问题”移民。关于战后英国的移民政策，学术界已有大量研究，但较少从国际关系视野透视战后英国移民政策的演变。本文基于 年英联邦移民法 的出台，拟将战后英国移民政策的调整置于英帝国向英联邦的转变以及英国转向欧洲的历史背景中，考察国际因素对战后英国移民政策转变的影响，以加深学界对这一问题的认识。一、战后初期的帝国联邦考量与自由移民政策在新航路开辟后的数个世纪，英国通过一系列殖民征伐，建立起一个横跨全球的“日不落”帝国。在长达数百年的殖民统治过程中，为维护帝国的团结和统一、维持殖民地人民的忠诚，英国政府并未对本土居民与殖民地居民作出法律上的区分，二者皆为英王臣民，并可自由出入英国。
4、二战后，殖民地民族运动此起彼伏、帝国分崩离析，英国政府试图以英联邦继承帝国势力，并通过 年英国国籍法（）赋予联合王国、殖民地和英联邦公民共同的“英国国籍”。年英国国籍法为英联邦公民自由出入英国提供了法律依据。收稿日期：作者简介：元鹏成（），男，河南安阳人，南京大学历史学院博士研究生。第 卷第期 年 月 安徽工业大学学报（社会科学版）（），（一）战后初期英国对帝国联邦的国际考量经过长达数百年的帝国扩张和殖民统治，英国的命运早已与帝国紧密交织，帝国也因此影响了英国的对外政策及世界定位。对英国而言，“殖民体系是英帝国赖以生存的基础，殖民地是英帝国利润的重要来源，它是英国成为世界头号强国的基石”。二战
5、中，英国举帝国之力，最终赢得了战争的胜利，并由此维持了其世界强国的地位。对英国而言，帝国既是它的命运，又是它的责任。战后，面对殖民地一浪高过一浪的民族独立运动，英国政府试图以英联邦继承英帝国，从而继续维持英国的大国地位。战后初期，加拿大、印度、锡兰等英国前殖民地先后引入它们各自的国籍法，曾经作为维系帝国团结的帝国臣民身份传统面临巨大挑战。为维系前殖民地人民对母国的认同，英国政府出台了 年英国国籍法，以“英国国籍”的形式延续王国臣民的身份传统，并将其扩展至英联邦成员国的公民。年英国国籍法 规定，（）凡根据本法是联合王国和殖民地公民（），或根据本条第（）款所述任何国家的现行法令下是该国公民的人，均
6、可凭借其公民身份而拥有英国臣民（）身份；（）“英国臣民”一词和“英联邦公民”一词有相同的含义；（）“英国臣民”在法案生效前改称“联合王国和殖民地公民”由此可见，在该法之下，一个人凭借英联邦国家的公民身份就可以成为英国公民或国民。该法抓住“英国公民”的含义，通过承认英国、英属殖民地和英联邦公民为具有同等身份的“联合王国和殖民地公民”，促使新独立的殖民地留在英联邦体系内，从而继续为英国的大国战略服务。（二）英国自由移民政策对英联邦体系的维系就整个帝国 英联邦境内的人口流动而言，年英国国籍法 所创建的“联合王国和殖民地公民”身份类别，不仅延续了王国臣民的身份和权利传统，还将其扩展至新独立的英联邦成员
7、国的公民。在该法之下，联合王国、英属殖民地和英联邦境内的全体公民，不论其种族、肤色、宗教信仰及所处地区，均可凭借其“英国国籍”享有自由出入英国的权利。这一共同的公民身份是英国在殖民地获得独立时试图发展的英联邦体系的基础，它以对英王的效忠为纽带联系在一起。年英国国籍法 是英国公民和移民史上的一个重要节点，其创立的“联合王国与殖民地公民”身份类别，为殖民地和英联邦公民移民英国提供了法律依据。总之，面对战后愈演愈烈的帝国离心倾向，英国政府将英联邦视为帝国的继承人、加强英国世界势力的新工具，力争新独立的殖民地留在英联邦，并通过国籍法授予英联邦公民“英籍公民”身份，以维护帝国 联邦的团结和统一，这也为英
8、联邦公民移民英国创造了条件。然而，从战后开始，“联邦不再是以白人为主的联合，现在，它是白人和有色人种国家的联合”。对英国而言，自战后以来与新近的去殖民化国家形成的英联邦关系，将更牢固地建立在“新”英联邦的自由、自决和种族平等观念的基础上。因此，“英联邦”移民是在英国政府以英联邦延续帝国、由殖民性质的帝国向自治性质的多种族联合体过渡的过程中兴起的。二、自由移民问题与限制移民的困境战后英国政府为维护帝国 联邦的团结和统一，以 年英国国籍法 为联合王国、殖民地和英联邦公民创建了一个共同的公民身份，“英国臣民”自由出入母国的传统也得以保留。应对战后英国重建所提供的就业机会，拥有不同语言、肤色、宗教信仰
9、及文化传统的殖民地和英联邦移民大量进入英国，给英国社会带来了一系列问题。尽管越来越多的人要求对这些移民进行控制，但“王国臣民”不可分割的说辞和英联邦是英帝国自然继承者的理念，却极大地困扰了英国政府移民政策的调整。（一）移民问题的加剧二战中，英国饱受战争摧残，人员伤亡惨重。经济的重建亟需大量的劳动力，这一需求在国家卫生服务部（）、公共运输以及许多制造业部门是极度迫切的。应对英国的用工需求，许多殖民地和英联邦公民开始充分利用其公民权利移居英国，并逐渐形成了一股移民潮，而去殖民化的推进更是加快了这一趋势。但数百年的殖民扩张所形成的种族等级观念，却使得英国政府从一开始就将这些移民视为一个问题。年月，载
10、有 名牙买加移民的帝国顺风号（）停泊在蒂尔伯里，英国的部分政客对此反应强烈。英国下院还为此展开了一场辩论，劳工大臣乔治艾萨克斯（）说道：“我希望这件事不会鼓励其他人效仿他们。”一群工党议员甚至写信给首相克莱门特艾德礼（），建议在必要时通过限制性立法来控制移民。年“皇家人口委员会”（）的报告同样流露出对于这些移民融入英国社会的担忧：“如果移民状况良好，并且其宗教或种族不会妨碍他们与我国人口通婚并与之融合，那么移民大规模地进入我们这样成熟的社会，才能受到欢迎。”继帝国顺风号之后，加勒比移民日渐增多，随后来自印度和巴基斯坦的移民也纷至沓来。他们在英国定居后获得了充分的公民、政治和社会权利。他们享有就
11、业权、选举权，也享有英国新的国民健康服务以及英国所提供的所有社会福利 。随着越来越多的“英联邦”移民凭借其公民权利进入英国的社会福利体系，引起了英国社会各界的担忧。在 年的一次内阁会议上，流露出对与移民相关的社会福利问题的担忧，“与来自殖民地移民相关的主要问题，是他们被更好的就业前景吸引到英国，并且知道如果他们找不到工作，将被比他们在殖民地拥有的生活水准更高的社会服务所救助”。此后，来自殖民地和英联邦的“非白人”移民持续流入。年，内政大臣报告说，英国的“有色”人口约为 人，并且以每年 人的速度增长。他们在为英国的社会经济重建做出重大贡献的同时，大规模移民的继续也加重了英国的失业和福利支出的负担
12、，使得社会住房和其他一些服务机构变得更加紧张，安徽工业大学学报（社会科学版）年第期从而激化了当地人与移民之间的矛盾。每日电讯报（）报道了“城市居民对西印度人涌入的关注”。它称移民是他们所在的伦敦、利物浦和伯明翰定居区的一个负担。英国社会的种族情绪也因移民的大量到来而日益高涨，反移民呼声此起彼伏。（二）限制移民的困境面对日益高涨的反移民呼声，英国政府内部就移民控制问题展开了激烈辩论。在 年的内阁讨论中，首相温斯顿丘吉尔（）就是否适时实行移民控制进行了总结：“他们（移民）的到来迟早会受到大多数英国人的反感，但目前这个问题还没有严重 到 能 够 使 政 府 采 取 足 够 应 对 措 施 的 假 设
13、 程度。”年，保守党中央协会（）和工联协会（）勉强通过了一项动议，要求立法禁止来自英联邦的移民。内政大臣劳埃德乔治（）随后向内阁提交了一份关于移民控制的法律草案。内阁大臣诺曼布鲁克（）毫不怀疑该草案的预定目标，在给首相艾登（）的一封信中，他写道：“虽然法案本身是非歧视性的，但法案直接针对的目标却是明显的，并且政府也无法避免披露其真实目的。”月，内阁决定由于这一“问题”并非特别严重，且立法行动也有着重大的政治代价而不予立法。随后内阁建立了一个委员会，负责报告移民趋势并就采取适当行动提供建议。委员会总结道：“尽管 有 色移民已成为一个不祥的问题，但目前的优势平衡不利于控制。”英国政府内部在讨论移民
14、问题时，清楚地表现出对这些移民存在的种种担忧，但战后初期，无论是就现实利益还是就帝国情结而言，英国政府都非常看重与殖民地和英联邦之间的关系。据统计，年英国是帝国和英联邦内除加拿大以外所有成员国最大的买主和商品供应者。年期间，整个帝国和英联邦在英国进口贸易总额中所占的比重为 ，在出口贸易中则高达 。英联邦仍然是英国国际经济地位的重要支撑。世纪 年代英国正处于去殖民化进程的关键阶段，帝国解体的历程在继续，英国势力撤离了缅甸、锡兰、马来西亚和西非。如果英联邦的愿景想要取得成功，必须说服亚非地区即将独立的殖民地加入。当英国政府向其他英联邦成员国宣扬种族伙伴关系的优点时，对其移民引入限制性立法，必将付出
15、一个在当时看来不值得的政治代价，因此暂缓了对移民的立法控制。正如伊恩斯宾塞（）所言：“这些立场的背后，是担心引入立法会对英联邦的统一性、英国作为其领导的地位，以及英国与英联邦各成员国的双边关系产生不利影响。”由上可见，尽管早在殖民地和英联邦“有色”移民到来之初，英国政府就将其视为一个“问题”，但为了力争新独立的殖民地留在英联邦体系内，英国政府将共同的公民身份、英国和英联邦之间自由流动的传统作为英联邦理念的一种体现，而“新”英联邦国家的本质就在于其多种族、多文化和多语言的特点。通过立法来控制“有色”移民，必将会对英国在英联邦内的政治和道德领导地位造成不利影响。这些问题极大地困扰了英国政府的决策，
16、随着越来越多的移民的到来，英国政府陷入进退失据的尴尬境地。三、英联邦作用的下降及移民立法的酝酿面对日益高涨的反移民呼声，英国政府内部就如何控制移民，进行了长期且频繁的讨论。在此期间，英国政府继续沿用和扩大战前通过要求殖民政府对人口流动所施加的行政限制。然而，随着时间的推移，英联邦成员国之间的关系日渐疏远，英国控制乃至影响英联邦的能力也在逐步下降。这些变化不仅对于英国控制来自英联邦的移民更成问题，而且谋求以英联邦维持英国国际经济地位的美梦也逐渐破灭。随着英联邦作用的下降，英联邦对立法控制移民做出不利反应的代价已经降低，英国政府渐趋转向考虑引入移民控制立法。（一）英联邦作用的下降为有效遏制移民的到来，战后初期英国政府继续沿用了帝国时期的行政安排，即通过要求殖民当局合作、限制发放护照等措施控制移民的流动。例如，年，殖民部即要求殖民当局考虑是否有可能限制发放给那些“财务状况不佳”和没有稳定工作的人的护照；殖民地事务大臣（）则要求在殖民地尽可能广泛地分发一份题为“警告有意从牙买加移民到联合王国”的通知。年，内政大臣大卫麦克斯韦法伊夫（）向内阁报告：根据内阁的指示，过去几年中，已尽可能地采用了阻止
