1、56March 2023/广东经济学术ACADEMIC公共政策视阈下广西北部湾经济区城市协同发展路径分析傅奕心（广西大学公共管理学院 广西南宁 530004）【内容摘要】随着对外开放政策的深入，广西北部湾经济区（以下简称“北部湾经济区”）在中国与东盟交流合作中提供了重要平台，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。由于目前对于北部湾经济区研究缺少从城市群角度进行分析，从政策层面综合研判城市群协同发展路径有着创新意义，总结得出经济区发展力度不足、城市群协同欠缺的主要原因在于发展政策偏差、核心城市定位偏差、区间交流合作机制缺失、过度依赖外部机遇等，并针对性地从区域一体化发展战
2、略、陆海复合型地区特殊模式等角度提出建议方案，以期北部湾经济区更大限度地发挥区位优势。【关键词】北部湾经济区；城市群；协同发展；陆海复合型地区 作者简介 傅奕心（2002.6-），女，汉族，浙江省舟山市人，主要研究方向：公共管理、公共政策。基金项目 2022 年度广西壮族自治区大学生创新创业训练计划省级立项项目（S202210593442X）。/March 202357广东经济在中央和广西壮族自治区的政策支持下，北部湾经济区不断加强内部区域协同发展，加快构建对外开放新格局，立足陆海统筹打造国际港口，形成引领北部湾地区、面向东盟国家的现代化大都市。北部湾城市群发展规划和北部湾城市群建设“十四五”
3、实施方案均指出，北部湾经济区城市群发展面临着经济发展水平相对不高，产业结构失调，可持续发展能力较差；中心辐射周边带动能力有限，核心城市发展未达预期，区域协同发展落后等突出问题，如何提高城市综合竞争力是一个亟需解决的难题。公共政策学作为一门交叉学科，在城市规划政策实践方面更加本土化、更加成熟，能有助于对城市的管理和对城市品质的提升。一、公共政策解读公共政策是指在社会发展过程中，由政府权力机关或部门实施的一种动态社会治理行为，通过国家领导人口头或书面指示、行政规定或命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略表现出来。北部湾经济区政策规划就是宏观层面的公共政策，并可分析基于社会期望和现实差距而产生的
4、社会问题。二、北部湾经济区城市协同发展情况概述（一）全面发展打造国际经贸区2008 年 1 月 16 日，国家提出建设“北部湾经济区”，打造成为国际区域经济合作区，实行“两步走”方针：先在四大核心城市南宁、防城港、北海、钦州做政策试点，到 2014 年扩充玉林和崇左西南地区，打造开放新战略支点发展目标。按照经济区的发展规划，预计于2025 年左右，广西北部湾成为面向东南亚、背靠大西南的加工制造、商品贸易、交通物流和信息交流的新中心，发展成中国沿海地区的第四个“经济增长极”。（二）政策扶持推动城市群发展中央和自治区政府出台大量政策推动广西高质量发展，助推广西经济转型升级。2020 年 12 月，
5、关于促进新时代广西北部湾经济区高水平开放高质量发展的若干政策明确“强首府战略”1；国家发改委 2022 年正式印发实施方案要求优化北部湾城市群空间格局，规划了发展的方向路径和任务举措：致力于“一核一圈”工程建设，深化“强首府”策略，增强南宁发展能级，高质量转型升级。利用好地缘优势，成为“一带一路”门户枢纽和开放型经济高地，着重加强与东盟国家合作交往。深度促进南宁与防城港、钦州、北海同城化发展，推动现代化都市圈内产业科研共建合作、交通衔接、共享医疗教育资源，加快推进高质量协同发展。（三）飞速发展下问题不容忽视国家“十四五”发展纲要指出，优化提升珠三角、京津冀、长三角等，发展壮大粤闽浙沿海、山东半
6、岛、北部湾等城市群。在与类似经济区城市群发展的横向比较中发现北部湾城市群存在经济体量较小，发展力度不足，城市协同程度较差，政策束缚较多等问题，且是同类比较中唯一缺乏 GDP 万亿元城市和人口千万城市的城市群。南宁作为广西首府城市，获得自治区资金和政策倾斜，经济在广西处于绝对领跑地位。但是放眼全国，南宁 2021 年生产总值仅有 5120.94 亿元，在 GDP 超万亿元、人口破千万作为中心城市“标配”的当下，在经济规模上就处于全国中下游水平。58March 2023/广东经济学术ACADEMIC三、北部湾经济区城市协同发展问题分析（一）城市群发展政策优化问题 政策目标和政策规划是城市发展的战略
7、方向和取向，具有重要理论和现实意义。近年来北部湾经济区发展较为低迷，暴露出北部湾城市建设战略规划不够全面、城市间发展不协调和资源利用低效等问题，值得在未来及时进行政策优化。在“强首府”推行的当下，中心城市溢出效应形成发展城市群，但目前北部湾却缺乏一个特别强的中心城市。作为北部湾的唯一核心城市，首府南宁首位度和经济发展水平不高，无法让人看到其强劲的“领头羊”作用，广西总体经济辐射力较弱。广西新型城镇化规划（2021-2035年）提出要在“高标准建设南宁都市圈，深入实施强首府战略”，也明确要“升级发展桂林、柳州，建设副中心城市”。强首府与经济副中心“双保险”，可视作是对于强首府战略可能带来的弊端的
8、纠偏。但在目前全国推进共同富裕的发展势头下，广西将发展重心放在核心城市，可能会导致地理位置不优越（防城港市）、产业基础薄弱（梧州市）、地形条件较差（河池市）等较为落后的城市无法搭上共富的“班车”，最终会造成广西“头重脚轻”的不平衡不充图 1 2017-2022 年上半年南宁 GDP 增速和全国 GDP 增速对比图数据来源：国家统计局、南宁市统计局。/March 202359广东经济分的发展格局。（二）核心城市定位升格现状南宁：2019 年广西出台关于实施强首府战略的若干意见提出要加快建设核心城市和特大城市。但是由于缺少足够多的龙头产业拉动经济和就业，以及长期遗留下来的产业结构不够合理问题，城市
9、缺少“硬产业”支撑，均导致南宁发展动力不足，都是南宁亟待解决的短板。2根据数据统计，南宁 2021 年三产结构比例为 11.8 23.4 64.7，第三、第一产业比重明显过高，第二产业增加值低于传统农业大市，产业结构异常畸形，难以创造充足且高薪的岗位。钦州：区位决定地位，地位带来发展，钦州“西部陆海新通道战略枢纽”战略期望，是建设集装箱核心枢纽和海河联运枢纽，从国际视角囊括海陆空立体综合交通网络和多式联运网络来谋划考虑。虽然目前钦州港在货物、集装箱吞吐量上居广西首位，但面临着国内沿海地区各大港口的激烈竞争，钦州港的实力和地位仍难担“国际门户港”重任。其缺乏内河航运联通，无法形成内陆纵深，在费率
10、优化上也存在瓶颈，从而也导致西部内陆地区在考虑货运成本时首先考虑长江、珠江等较为低价的成熟港口，而不是选择更加便捷的出海门户钦州港。（三）区域交流合作机制需要完善北部湾城市群规划中各城市尚未形成有效的交流合作机制，出现决策协调失衡，难以发挥联动协同效应。3从深层角度看，广西的文化割裂较为严重，不同片区有着不同的文化体系。桂西北属于壮文化区域；桂东、桂东南属于粤文化区域；桂中、桂北属于西南官话区域。桂柳地区作为“老首府”，对于实力不够强劲的南宁首府地位认可度低；桂东、桂东南地区对广东的依赖和认同感高于本区。广西内部就文化思想上未能达成有效的交流沟通机制，“文化是政治经济的体现”，这也不难理解北部
11、湾区域合作缺失的主要问题了。（四）过度依赖外部机遇问题广西错过了 21 世纪初对接珠三角承接制造业转移的黄金机遇期，目前寄希望于依托东部发达地区广东。可以预见，未来广东也将更多倾向于将资源向本省“反哺”，故而将发展机遇完全寄托在广东产业转移上是不可行的。同时，广东省特别是深圳等地强大的“虹吸效应”，主要体现在劳动力方面。广西几十年来最主要的问题就是严重外流的劳动力人口，据有关部门的估算数据，在上世纪 90 年代到新千年期间，至少一半以上的广西青壮劳动力是在广东打工的，这也造成了广西本土劳动力严重不足，创新驱动发展能力落后时代。四、广西北部湾经济区城市协同发展路径建议理论上说，处于培育阶段的城市
12、群大都会在中心城市辐射带动、产业结构或基础设施建设方面不同程度地呈现相关特点（如图2）。目前北部湾发展过程中一些问题的出现是由城市群发展所处的阶段决定的，应理性客观看待。60March 2023/广东经济学术ACADEMIC（一）实施区域一体化发展战略要积极实施广西北部湾城市区域一体化发展战略，应遵循资源整合和集群效应，要强化“向心力”建设，着重加强省内兄弟城市联系，打破区域行政壁垒，形成有效的区域城市协作、利于良性发展的资源配置环境，为建设成为区域性特大城市提供基础和条件。要依托北部湾“以线带面、以强带弱”的协同发展优势，按照发展规划，加强北海、海口和湛江等核心城市影响力和辐射力，打破防城港
13、、钦州、湛江和茂名等相对薄弱交通基础设施的发展瓶颈，推动旅游交通设施互联互通。深化对接广西、广东和海南推进北部湾建设工作，切实指导加强协调配合各有关政府部门交流合作推进。突破城市群之间行政区域界线，强化组团发展核心理念，构建“双轴两极、一核一湾”空间格局，奠定北部湾交通设施基础。（二）陆海复合型地区正确发展路径陆海复合型地区是指临近大陆边缘且依托陆基发展，又同时具有海岸线和影响力的一类地区。4广西作为处于华南地区的西部，是西部大开发 12 个省区市中唯一有沿海地区的自治区。这个是广西最大的特色，也是广西必须用好的最大优势，是推动广西形成经济发展龙头之关键所在。海洋经济将成为本世纪发展的重点区域
14、。首先就是要大力推进“一带一路”倡议背景下广西北部湾海洋城市的快速发展。北部湾的海洋城市如钦州、北海和防城港应积极全方位与海南海口、广东湛江等城市合作，海洋合作、向海发展、优化格局、提升能级，引领广西区域创新发展。5综合评估三地市的地理位置、人力和海洋资源储备、产业基础等，明确建设定位并制定中长期发展规划，加快广西北部湾海洋城市建设步伐。（三）依托中国（广西）自由贸易区建设改革利用政策学习原则，发挥中国（广西）自由贸易试验区主体城市南宁、崇左、钦州的制度创新和先试先行示范作用，依托南宁在北部湾的辐射带动作用和引领作用，其他城市应主动开创开放新格局、融入创新驱动战略，推进建立良性互动机制，将制度
15、创新和改革开放成果快速落地，提高各个城市发展水平和经济质量，促进中国（广西）自由贸易试验区与广西图 2 城市群不同发展阶段示意图资料参考：泽平宏观/March 202361广东经济参考文献：1 林昆勇,黄凤翔,韦晓瞳.区域协调发展视角下广西北部湾城市发展路径研究 J.城市,2021(10):21-28.2 杜陈雨,秦岚.基于北部湾经济区城市分工视角下城市发展路径探究 J.全国流通经济,2021(29):95-99.3 周志超,张家寿.南宁全面建成北部湾城市群与粤港澳大湾区融合发展的核心城市研究 J.改革与战略,2021,37(05):99-110.4 何娟.陆海复合型边疆地区产业发展政策供给与
16、需求研究以广西北部湾经济区为例 J.产业创新研究,2021(17):29-31.5 张守营.国家发展改革委印发方案明确北部湾城市群发展路径 N.中国经济导报,2022-04-09(001).（编辑/王婷）北部湾城市产业协同发展，形成广西区域发展一体化新格局。应推进新兴信息产业、新能源、生物产业和高端装备制造业等的融合发展，发展广西区域新兴产业技术水平、提升整体技术实力，形成协同发展广西区域新兴产业的科技新优势。在物流业协同方面，自贸试验区与北部湾城市可围绕打造国际陆海贸易门户港、新通道、重要节点，大力发展跨境物流、跨境金融和跨境贸易等现代服务业，进一步完善、健全和延伸跨境供应链、产业链和价值链。（四）加快协同西江经济带发展合力广西北部湾经济区和西江经济带，是广西发展的优势所在，但两者缺乏有效合作，不但导致广西要素资源流失严重，也难以集聚起要素资源，极大影响广西发展。今后，在发展上坚持同下一盘棋，集中力量谋全局、办大事、成大业，强化内部统筹，从更大的空间尺度优化配置资源，推动西江经济带和广西北部湾经济区紧密耦合、融入，强化广西北部湾经济区和西江经济带的发展协同，推动要素资源汇聚，形成发展
