1、摘要：生态保护红线是国土空间规划的重要内容，文章以山西省祁县为例，对生态保护红线划定过程及成果进行了系统梳理、分析和总结，提出了生态保护红线实施管理中存在的问题，并根据国家有关政策文件要求结合当地实际，研究制定了生态保护红线范围内国土空间用途管制规则。关键词：国土空间用途管制；生态保护红线；国土空间规划中图分类号：F301 文 献标识码：A文章编号：2096-7519（2023）02-140-4单俊俊（山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西 太原 030001）1 研究背景1.1 国土空间规划体系建立中共中央、国务院于2019年5月印发了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201
2、918号），作为我国国土空间规划顶层设计的纲领性文件，该意见提出将主体功能区规划（由国家和省级发展改革部门组织编制）、土地利用规划（由自然资源部门组织编制）、城乡规划（由住房和城乡建设部门组织编制）等空间类规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。1.2 生态保护红线划定与落实1.2.1 政策文件要求2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于在国土空间规划中统筹落实三条控制线的指导意见的通知（厅字201948号），该指导意见提出生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊的重要生态功能、必须实施强制性严格保护措施的区域。指导意见指出生态保护红线划定的总体要求，优先将具有重要的水
3、源涵养与水土保持、生物多样性维护、防风固沙等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、石漠化、沙漠化等区域划入生态保护红线。1.2.2 划定与落实生态保护红线划定前期调查研究与划定工作由原环境保护部门和发展改革部门组织，2018年国务院机构改革后，相关职能划转自然资源部门，由自然资源部门继续深化完善相关成果。2021年，结合自然保护地整合优化成果，自然资源部已联合相关部委将31个省份的生态保护红线划定方案上报国务院。该划定方案中，生态保护红线主要包括3部分：一是整合优化以后的各级、各类自然保护地（包括国家公园、自然保护区、自然公园）；二是自然保护地以外的生态功能极重作者简介：单俊
4、俊（1986），男，工程师，本科，毕业于西北农林科技大学，主要从事国土空间规划、国土综合整治等相关工作。要、生态极脆弱的区域；三是目前基本没有人类活动，但经评估具有潜在的重要生态价值的战略留白区。2022年9月，自然资源部办公厅关于依据“三区三线”划定成果报批建设项目用地用海有关事宜的函明确正式启用“三区三线”划定成果，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。2 祁县生态保护红线划定成果根据祁县生态保护红线划定成果，祁县生态保2护红线划定面积232.29 km，占县域总面积的比例为26%，包括山西四县垴省级自然保护区、山西昌源河国家湿地公园和自然保护地外一般生态红线。2.1 山西四县垴省级自然保护
5、区山西四县垴省级自然保护区位于县域东南部山区，太岳山北麓，黄河流域汾河水系昌源河的上2游，涉及来远镇和峪口乡，总面积155.81 km。该自然保护区于2002年经山西省人民政府关于新建人祖山等省级自然保护区的通知（晋政函2002124号）批准建立，主要保护对象为金钱豹及其栖息地。2.2 山西昌源河国家湿地公园山西昌源河国家湿地公园以昌源河为主体，河道从县域东南向西北方向贯穿全境，绵延约50 km，2总面积8.52 km。公园是以河流湿地、沼泽湿地和人工库塘湿地以及其生物多样性为基本资源特征，以湿地生态文化为特色，集湿地生态系统、饮用水源地、黑鹳等重点野生动物及栖息地保护、生态休闲观光为一体的国
6、家湿地公园。2.3 自然保护地外一般生态红线祁县自然保护地外一般生态红线位于县域南部2低山丘陵区域，总面积67.96 km，涉及古县镇、峪口乡和来远镇。该区域属于山西省太岳山中条山水源涵养生态保护红线，主要功能是太岳山北部区域的水源涵养及水土保持。3 生态保护红线实施管理中存在的问题3.1 个别地块划定不合理生态保护红线划定及优化具体工作是由省级自然资源、生态环境部门组织实施，期间，曾多次征求县（市、区）级意见与建议。县级主要针对村庄、永久基本农田、人工商品林、矿业权等方面进行了反馈。因受限于划定中评估所采用的技术模型方法、精度等客观因素，且后期校核反馈时间有限、所涉范围较大、地块数量庞大，难
7、以做到逐地块的内业核查与实地核实，实施管理中逐渐暴露出个别地块划定不规则、与已批已建城镇建设用地重叠、零星破碎难以识别等不合理之处。问题一：祁县中心城区（昭馀镇）2019年报批的城镇批次用地中，其中一个地块的部分区域位140141国土空间规划中生态保护红线用途管制规则研究以山西省祁县为例图1 生态保护红线与已批城镇用地重叠图2 生态保护红线与现状城镇用地重叠图3 生态保护红线中地块形状异常华北自然资源国土工程2023.2单俊俊：国土空间规划中生态保护红线用途管制规则研究总第113期022023年摘要：生态保护红线是国土空间规划的重要内容，文章以山西省祁县为例，对生态保护红线划定过程及成果进行了
8、系统梳理、分析和总结，提出了生态保护红线实施管理中存在的问题，并根据国家有关政策文件要求结合当地实际，研究制定了生态保护红线范围内国土空间用途管制规则。关键词：国土空间用途管制；生态保护红线；国土空间规划中图分类号：F301 文 献标识码：A文章编号：2096-7519（2023）02-140-4单俊俊（山西省城乡规划设计研究院有限公司，山西 太原 030001）1 研究背景1.1 国土空间规划体系建立中共中央、国务院于2019年5月印发了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201918号），作为我国国土空间规划顶层设计的纲领性文件，该意见提出将主体功能区规划（由国家和省级发展改
9、革部门组织编制）、土地利用规划（由自然资源部门组织编制）、城乡规划（由住房和城乡建设部门组织编制）等空间类规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。1.2 生态保护红线划定与落实1.2.1 政策文件要求2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于在国土空间规划中统筹落实三条控制线的指导意见的通知（厅字201948号），该指导意见提出生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊的重要生态功能、必须实施强制性严格保护措施的区域。指导意见指出生态保护红线划定的总体要求，优先将具有重要的水源涵养与水土保持、生物多样性维护、防风固沙等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、
10、石漠化、沙漠化等区域划入生态保护红线。1.2.2 划定与落实生态保护红线划定前期调查研究与划定工作由原环境保护部门和发展改革部门组织，2018年国务院机构改革后，相关职能划转自然资源部门，由自然资源部门继续深化完善相关成果。2021年，结合自然保护地整合优化成果，自然资源部已联合相关部委将31个省份的生态保护红线划定方案上报国务院。该划定方案中，生态保护红线主要包括3部分：一是整合优化以后的各级、各类自然保护地（包括国家公园、自然保护区、自然公园）；二是自然保护地以外的生态功能极重作者简介：单俊俊（1986），男，工程师，本科，毕业于西北农林科技大学，主要从事国土空间规划、国土综合整治等相关工
11、作。要、生态极脆弱的区域；三是目前基本没有人类活动，但经评估具有潜在的重要生态价值的战略留白区。2022年9月，自然资源部办公厅关于依据“三区三线”划定成果报批建设项目用地用海有关事宜的函明确正式启用“三区三线”划定成果，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。2 祁县生态保护红线划定成果根据祁县生态保护红线划定成果，祁县生态保2护红线划定面积232.29 km，占县域总面积的比例为26%，包括山西四县垴省级自然保护区、山西昌源河国家湿地公园和自然保护地外一般生态红线。2.1 山西四县垴省级自然保护区山西四县垴省级自然保护区位于县域东南部山区，太岳山北麓，黄河流域汾河水系昌源河的上2游，涉及来远镇
12、和峪口乡，总面积155.81 km。该自然保护区于2002年经山西省人民政府关于新建人祖山等省级自然保护区的通知（晋政函2002124号）批准建立，主要保护对象为金钱豹及其栖息地。2.2 山西昌源河国家湿地公园山西昌源河国家湿地公园以昌源河为主体，河道从县域东南向西北方向贯穿全境，绵延约50 km，2总面积8.52 km。公园是以河流湿地、沼泽湿地和人工库塘湿地以及其生物多样性为基本资源特征，以湿地生态文化为特色，集湿地生态系统、饮用水源地、黑鹳等重点野生动物及栖息地保护、生态休闲观光为一体的国家湿地公园。2.3 自然保护地外一般生态红线祁县自然保护地外一般生态红线位于县域南部2低山丘陵区域，
13、总面积67.96 km，涉及古县镇、峪口乡和来远镇。该区域属于山西省太岳山中条山水源涵养生态保护红线，主要功能是太岳山北部区域的水源涵养及水土保持。3 生态保护红线实施管理中存在的问题3.1 个别地块划定不合理生态保护红线划定及优化具体工作是由省级自然资源、生态环境部门组织实施，期间，曾多次征求县（市、区）级意见与建议。县级主要针对村庄、永久基本农田、人工商品林、矿业权等方面进行了反馈。因受限于划定中评估所采用的技术模型方法、精度等客观因素，且后期校核反馈时间有限、所涉范围较大、地块数量庞大，难以做到逐地块的内业核查与实地核实，实施管理中逐渐暴露出个别地块划定不规则、与已批已建城镇建设用地重叠
14、、零星破碎难以识别等不合理之处。问题一：祁县中心城区（昭馀镇）2019年报批的城镇批次用地中，其中一个地块的部分区域位140141国土空间规划中生态保护红线用途管制规则研究以山西省祁县为例图1 生态保护红线与已批城镇用地重叠图2 生态保护红线与现状城镇用地重叠图3 生态保护红线中地块形状异常华北自然资源国土工程2023.2单俊俊：国土空间规划中生态保护红线用途管制规则研究总第113期022023年2于昌源河国家湿地公园范围内（重叠面积701 m），后被划入生态保护红线范围。“三线”划定时，该地块因与生态保护红线重叠，无法将将已批城镇用地完整纳入城镇开发边界进行统一管理，见图1。问题二：祁县来远
15、镇地处县域东南部山区，其镇区（来远村）现状城镇用地中，有3处与已划定2生态保护红线范围重叠（重叠面积1558 m），因与生态保护红线重叠，在“三线”划定时，无法将现状城镇用地完整纳入城镇开发边界进行统一管理，见图2。问题三：生态保护红线个别地块因永久基本农田、人工商品林等原因进行扣除调整后，剩余地块形状异常，不够规整，实地难以识别落位，不利于生态保护红线后续勘界定标及日常管理，其布局亟待优化调整，见图3。3.2 项目报批程序复杂符合生态红线正面清单的建设项目，以交通类（主要是公路、铁路等）为例，建设用地预审与选址阶段，按规定需要由项目归口的省级行政主管部门牵头（省交通厅），对项目占用生态保护红
16、线不可避让性和生态功能影响性进行评估论证，并向省自然资源厅提出占用生态保护红线申请，省自然资源厅审核后，提出同意占用意见，报省人民政府予以审批。项目预审与选址批复后，随着工程设计的不断深化，在建设用地报批阶段，线路占地难免会有优化调整，涉及生态红线面积、位置、规模均相应变化，需要重新进行评估论证、占用红线申请、报省政府审批等程序。4 国土空间用途管制规则根据中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹落实三条控制线的指导意见的通知（厅字201948号）等有关政策文件规定，结合祁县生态保护红线划定落实情况，为更加科学合理地保护当地生态环境，按照生态脆弱性、生态保护重要性等将生态保护红线区域分为自然保护区核心保护区、核心保护区外生态红线（包括自然保护地一般控制区、自然保护地外一般生态红线）2个级别，分级制定管制规则。4.1 一级保护区范围与用途管制规则生态保护红线内一级保护区为自然保护地核心保护区，即山西四县垴省级自然保护区的核心保护2区，总面积102.06 km，涉及来远镇东部及峪口乡西部山区。用途管制规则：1）该区域内原则上禁止人为活动，用地以生态用地为主；2）现有人类活动逐步
