1、 年第 期高 教 探 索 德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念 兼论对我国“双一流”建设的启示宗晓华周志刚李润松收稿日期：作者简介：宗晓华，南京大学教育研究院教授，教育经济与管理研究所副所长；周志刚，南京大学教育研究院博士研究生；李润松，南京大学教育研究院硕士研究生。本文系国家社科基金教育学一般课题“双一流 建设大学科研绩效评价与拨款机制研究”（）的研究成果。摘 要：“卓越战略”打破了德国高等教育系统“等级平等”的理念与传统，是德国高等教育角逐“世界一流”的重点建设政策。“卓越战略”沿袭德国大学重视科学研究的发展理念，以学术评价为根本基准；聚焦“卓越科研”的建设目标，以多元参与分散政策实施阻力
2、；注重遴选过程的公平合理，以程序正义保障一流大学建设。借鉴“卓越战略”的制度理念和经验，我国“双一流”建设应注重构建良性的高等教育体系，防止过度的纵向分层，同时坚持世界一流标准，建立开放透明的评价体系，注重遴选程序的公平合理，以程序正义保障一流大学建设。关键词：德国；卓越战略；卓越计划；遴选机制 一、引言重点建设政策在中国高等教育领域已经存在 余年，身份壁垒作为重点建设政策的一个重要特征一直延续了下来，并形成了一种制度惯性。与“”工程、“”工程等以往的重点大学建设政策不同，“双一流”建设的初衷就是要解决传统机制造成的身份固化问题以便激发学术活力和创造性，因此遴选和动态调整机制设计便成了“双一流
3、”建设的核心。其中，遴选机制作为“双一流”机制建设的首要问题，备受关注。如何建立科学合理、公平公正的遴选机制是我国“双一流”建设面临的重大课题。与我国相似的是，德国重点大学建设政策即“卓越战略”（）也由政府主导实施，对遴选机制同样具有较高的诉求。然而，既往国内对德国“卓越战略”的研究中对遴选机制及其制度实践关注较少，尤其缺乏对评审程序的分析和研究，且已有研究基本以“卓越战略”前身“卓越计划”（）为研究对象，对最新的制度变化与实践关注不足。此外，已有研究多以分析介绍为主，对于制度理念的解读与思考较为缺乏。基于此，本研究系统地搜集和整理了相关一手文献与数据，对德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念进
4、行了分析，以期为我国“双一流”建设提供参考。二、德国“卓越战略”：“等级平等”下的“纵向分化”年，时任普鲁士教育大臣的威廉冯洪堡创办了德国历史上第一所现代大学 柏林大学，科学研究成为现代大学的重要职能。柏林大学模式获得了极大的成功。到 世界末 世纪初，德国大学的声望达到顶峰，德国也由此成为当时的世界高等教育中心。虽然德国高等教育曾一度辉煌，大学平均水平较高，但大学之间并没有等级差异。自 世纪 年代创建应用科学大学以来，德国高等教育体系的特点是研究型大学、应用科学大学和音比较教育德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念乐或艺术学院等专门的高等教育机构的稳定的横向分化。德国高等教育在很长一段时间内只有
5、些许的纵向分层，相同类型的高等教育机构在等级上没有差异，等级平等也一直被视为德国高等教育系统的核心特征。其一，德国高等教育系统实质上是一种公共系统，的学生就读于由政府资助的公立大学。从法律上讲，所有学位都被认为具有相同的价值，同种类型的所有高等教育机构都被视为是平等的。德国 高等学校总纲法 在第 条第 款规定：“各州必须共同努力，确保各地的学业、考试成绩以及毕业证书具有等值性，保证学生有更换学校的可能。”其二，在“卓越计划”实施之前，各大学所能获得的财政支持均等，财政资源的分配取决于学生规模和讲席数量。自德国现代大学建立以来，德国高等教育一直崇尚“高深学问”，办学经费严重依赖于政府，绝大多数经
6、费都由政府提供，大学融资能力十分有限。当联邦政府在 年尝试在公立高等教育系统引入学费时，发生了大规模的学生抗议活动，一些州政府推出了适度的学费，但几年后又废除了。其三，大学的生源质量并无显著差异。在德国，大学招生的主体是国家教育与科学部、中央学额分配中心等机构，而名额分配中心在对名额进行分配时不单以学习成绩作为分配依据，还往往会兼顾候选人的入学等候时间、学生家庭地址与所申请大学的距离等多种要素。同时，大学也无权设置过高的壁垒以阻碍申请人接受高等教育，成功完成高中教育并通过相关考试是大学录取的关键条件，大学招生自主权相对受限，各大学所能招收的生源本质上并无太大的差异。德国高等教育系统的制度安排虽
7、然维持了德国大学整体较高的水平，但也显著地分散了有限的资源，致使德国大学在全球高等教育竞争中陷入不利地位。而诸如亥姆霍兹联合会、马克斯普朗克科学促进学会、莱布尼茨学会等著名的德国科研机构更是进一步挤占了德国大学所能获得的公共资源。据德国科学理事会统计数据显示，年德国公共科研经费支出中德国高校所占的份额仅有，德国大学在与科研机构的科研经费、科研项目与科研人才竞争中常常处于弱势。尤其是进入新世纪以后，世界各国纷纷出台政策，将公共资源进一步向顶尖高校倾斜，德国大学的发展更是步履维艰，科研成果无法适应现实需求，国际影响力逐渐下降，顶尖成果更是匮乏；在人才竞争上也十分乏力，到德国高校任职的顶尖学者凤毛麟
8、角；而在 年之后兴起的世界大学排名的前列，更是鲜有德国大学的身影，早已不复往日光辉。值此种种危机，高等教育改革成为德国社会的共识，而打破一贯秩序的重点大学建设政策“卓越计划”也在时任德国联邦教育和科学研究部部长布尔曼女士等人的推动下应运而生。“卓越计划”旨在振兴德国高等教育，提高德国大学顶级研究水平和国际竞争力，包含“研究生院”“卓越集群”和“未来构想”三个资助项目。然而，在一贯重视民主和平等的社会文化背景下，德国大众对于具有浓厚“精英”韵味的重点大学建设政策具有天然的排斥，各州政府也对联邦政府干预各州高等教育事务的行为表示了反对。即使“卓越计划”由最初提议时的“精英大学计划”更名，并大大拓宽
9、了资助范围，仍然饱受争议，尤以对其人为制造不均衡以及对遴选程序合法性的担忧和质疑较为突出。此外，更具挑战性的是，德国大学之间原本并无太大差异，各大学均衡发展，这就意味着，没有哪所大学的入选是理所应当的。那么，“卓越计划”究竟如何遴选？哪些大学能够成功入选？德国联邦政府和各州政府能否对遴选结果达成共识？遴选结果能否为公众所接受和信服？凡此等等，都对“卓越计划”的顺利实施提出了极大的挑战。从实践来看，自 年，德国联邦和州政府根据 基本法 款通过“卓越计划”以来，“卓越计划”已经顺利实施至第三期并更名为“卓越战略”。尽管担忧和质疑依然不断，但“卓越计划”也逐渐被更多人所认可和接受。年，德国政府委托国
10、际评审专家委员会综合评估前两期“卓越计划”实施成效，国际评审专家委员会认为“卓越计划”打破了均衡主义，改变了分离的科研体系，给德国大学体系带来了新的活力。年“卓越计划”升级为“卓越战略”，资助周期由原来的 年增加至 年，资助项目则调整为“卓越集群”和“卓越大学”两条资助线，同时还在遴选程序等诸多方面进行了调整。“卓越战略”每年为所有资助项目共提供约 亿欧元资金，其中“卓越集群”每年共 亿欧元，每个资助项目约 万至 万欧元；“卓越大学”每年约 亿欧元，每个资助项目约 万至 万欧元。其中联邦政府资比较教育德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念助，地方政府则负责筹集 的经费。与德国大学的经费总量相比，
11、“卓越战略”所能提供的资金支持十分有限，德国大学的经费与美国著名高校相比仍然是微不足道。而从公众最为关心的遴选结果来看，“卓越战略”及其前身“卓越计划”坚持分期实施，动态遴选，不简单延续前期资助，执行严格的退出机制，同时能够兼顾学术专家、联邦政府及各州政府的资助建议，具有较强的公信力。以“卓越战略”（第三期）为例，“卓越战略”含“卓越集群”和“卓越大学”两个资助项目，该期共收到“卓越集群”申请草案 份，由 所大学提交，最终共有 个项目入选；共收到满足申请资格的大学或大学联盟提交的“卓越大学”申请 份，慕尼黑大学等 所大学和由柏林洪堡大学、柏林自由大学、柏林工业大学组成的“柏林大学联盟”最终入选
12、。在“卓越战略”（第三期）资助的 个“卓越集群”项目中，约 的项目建立在德国“卓越计划”（第一期和第二期）资助的“卓越集群”或“研究生院”的基础上，其余则皆为新申请项目。入选“未来构想”或“卓越大学”的高校又被称为精英大学（名单如表 所示），该项目同样实现了动态遴选，有进有出。表 德国精英大学名单院校名称“卓越计划”（第一期）未来构想（）“卓越计划”（第二期）未来构想（）“卓越战略”（第三期）卓越大学（）慕尼黑大学入选入选入选慕尼黑工业大学入选入选入选海德堡大学入选入选入选亚琛工业大学入选入选入选康斯坦茨大学入选入选入选柏林自由大学入选入选入选（柏林大学联盟）柏林洪堡大学入选入选（柏林大学联盟
13、）蒂宾根大学入选入选德累斯顿工业大学入选入选卡尔斯鲁厄理工学院入选入选柏林工业大学入选（柏林大学联盟）波恩大学入选汉堡大学入选科隆大学入选不莱梅大学入选哥根廷大学入选弗莱堡大学入选 注：“”表示未入选。具体而言，在“卓越大学”评选中，入选第二期“未来构想”的科隆大学和不莱梅大学被淘汰。所新的大学入选，包括以独立大学身份入选的波恩大学、汉堡大学、德累斯顿工业大学、卡尔斯鲁厄理工学院和以大学联盟方式入选的柏林工业大学，而在“卓越计划”第二期被淘汰的卡尔斯鲁厄理工学院则在本次“卓越大学”遴选中又重新入选。“卓越战略”及其前身“卓越计划”通过竞争性程序将一部分精英大学与其他大学区分开来，为它们提供了更
14、多的声望和资源，打破了德国高等教育系统“等级平等”的理念与传统，在德国高等教育系统的“纵向分化”中扮演了至关重要的角色。那么，遴选标准是什么？遴选程序是否清晰？遴选专家是否客观公正？各方力量如何平衡？动态调整何以实现？显然，这是至关重要的。三、德国“卓越战略”的遴选机制（一）“卓越战略”的遴选主体“卓越战略”由联邦教育和科研部授权德国科学基金（）和德国科学理事会（）组织实施，通过评选委员会的方式开展遴选。德国科学联席会（）根据德国科学基金会与德国科学理事会的建议任命 位来自不同科研领域的专家组成国际专家委员会，委员会主席由德国科学基金会（）和德国科学理事会（）主席担任，负责主持会议，但没有表决
15、权。国际专家委员会的职责主要包括四个方面：一是确定资助标准；二是在“卓越集群”项目遴选的第一阶段决定哪些项目将被邀请提交完整的申请书；三是在进入第二阶段评选后，基于学术标准审核“卓越集群”申请书的学术质量并给出评选意向；四是对“卓越大学”申请项目进行评选。为确保“卓越战略”能够与世界顶尖科学前沿接轨并减小非正式权力的干扰，国际专家委员会十分注重专家团队的学科多样性、学术权威性和国际化水平。在 位国际专家委员会成员中，仅有 位来自德国，其余 位专家皆由来自不同领域的国际著名高校、科研机构或商业组织的权威专家担任，他们在国际学术、大学管理、教学或商业方面具有多年的经验。由国际专家委员会及联邦与各州
16、主管科学的部长组成的卓越委员会确定“卓越战略”最终资助名单。在最终表决阶段，联邦部长拥有 票表决权，国际专家委员会成员、各州教育与研究部部长比较教育德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念每人拥有 票的表决权。（二）“卓越战略”的遴选标准“卓越集群”的遴选标准“卓越战略”由“卓越集群”和“卓越大学”两条资助线组成，遴选标准和方法不同。“卓越集群”是最具有创新性的资助项目，它不以学校或者学院作为资助单位，而是将一个项目作为资助对象。在联邦与各州达成的 卓越协定 中，“卓越集群”被描述为以项目为导向，用于促进顶尖科研。“卓越集群”的遴选标准主要包括四个方面：一是研究计划，主要依据是研究项目的质量、原创性、影响力、发展贡献等；二是研究人员，重点关注主要研究人员的学术成就、国际竞争力和研究团队的多元化；三是支持结构和策略，主要考察对初级研究人员的支持、机会平等、管理水平、质量保证和科学交流；四是研究环境，注重与大学发展规划的联系、跨机构合作和知识转移。除此之外，还有一个额外标准即所需资金的适当性。评审标准均仅作为评分依据，不设权重。据德国第三方机构发布的“卓越集群审查过程调查报告”显示，在评审实践
