1、2023 年第 1 期（第 25 卷 总第 127 期）No.1 2023（Vol.25 Sum No.127）The great significance and realistic dilemma and implementation strategy of realizing equalization of basic public health services in border pastoral areasALima,BaoYinfeng边境牧区基本公共卫生服务均等化的重大意义、现实困境与实现策略基于新巴尔虎右旗的考察 阿梨玛1，2，包银峰3（1.呼和浩特民族学院 公共管理学院，内
2、蒙古 呼和浩特 010051；2.中央民族大学 管理学院，北京 100081；3.呼和浩特民族学院 美术学院，内蒙古 呼和浩特 010051）摘要：基本公共卫生服务均等化对强化牧区群众国家认同、健康公平和实现牧区共同富裕有重大现实意义。目前，边境牧区虽在基本公共卫生服务均等化建设方面成效显著，但由于医疗卫生基础设施建设基础差、底子薄，仍面临着财政投入可持续性欠佳，医疗卫生服务可及性较差，基层卫生机构专业人才结构性失衡等问题。因此，推动基本公共卫生服务均等化应该增加投入、吸引人才、重视规划，纾解基层医疗卫生机构财政负担，鼓励专业医学人才到边境牧区就业，坚持公共卫生防治工作重心下沉。关键词：边境牧
3、区；基本公共卫生服务；均等化DOI：10.16853/j.issn.1009-4458.2023.01.001 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4458（2023）01-0001-05一、问题的提出基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会1。现阶段，我国基本公共服务逐渐从满足基本需求向共享优质服务转变，基本公共卫生服务均等化已成为我国基本公共服务领域重要的治理内容2。2009年3月，中共中央、国务院发布 关于深化医药卫生体制改革的意见（以下简称 意见），主要目的是加快医药卫生
4、事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康素质。为了有效解决我国医药卫生工作中存在的公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱等问题，意见 明确提出促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务，以基本公共卫生服务项目为落脚点，加强公共卫生体系建设3。随后，国家通过陆续制定和实施20092011年新医改重点工作规划 卫生事业发展“十二五”规划 “十三五”卫生与健康规划“十四五”公共服务规划 等，对基本公共卫生服务均等化进行阐述，始终贯穿着公平正义的主线，即基本公共卫生服务的均等化。由此可知，基本医疗卫生服务在城乡、区域、群体间均等化的实现是一个长期的过程，也是一项系统工程。
5、新时代，基本公共卫生服务供给基本实现大致均等之后，对优质服务的需求仍将长期存在。关于基本公共卫生服务均等化的理论研究，学界已取得丰富的研究成果，为推进区域基本公共卫生服务均等化实践提供了理论依据。现有文献主要涉及我国基本公共卫生服务均等化现状4 5、非均等化问题与形成原因分析6 7、实现收稿日期：2023-02-17基金项目：呼和浩特民族学院2021年度校级科学研究项目“牧区公共卫生服务标准化优化研究”（HMZL-YB-202101）作者简介：阿梨玛（1984），女，蒙古族，内蒙古通辽人，博士研究生，讲师，研究方向：地方政府与边疆公共安全治理内蒙古农业大学学报（社会科学版）Journal of
6、 Inner Mongolia Agricultural University（Social Science Edition）1 阿梨玛，包银峰 边境牧区基本公共卫生服务均等化的重大意义、现实困境与实现策略新农村新牧区建设路 径8 9、基 本 公 共 卫 生 服 务 均 等 化 绩 效 评估10 11以及流动人口对基本公共卫生服务的利用研究，包括老年人12、少数民族人口13等。均等化不仅追求资源配置的公平合理，更是国家治理的一种价值取向14。对于通过持续推进边境牧区基本公共卫生服务均等化来缓解健康不公平的对策，有学者针对民族地区基本公共卫生服务均等化受制于多种因素的现实，提出从政府治理的视角出
7、发强化制度设计、实行政策倾斜、加大财政转移支付力度、促进供给模式创新15等方式推动民族地区基本公共卫生服务的均等化。可见，均等化推进不仅仅停留于把“经济蛋糕”做大，还要从管理和立法等制度变革来化解均等化困境16。董丽晶等（2021）主张从关注基层卫生机构服务可及性、提升基本公共卫生服务项的利用率等方面提高均等化水平17。陈思宇（2020）主张构建明确的事权划分原则和细则，适度上移共享事权，让事权与支出责任相匹配18。总体而言，关于基本公共卫生服务均等化的研究多见于我国整体研究对象的一般性研究，而针对某一具体的特殊区域，如边境牧区基本公共卫生服务均等化的研究较少，尤其是结合边境牧区在国家安全治理
8、中的重要地位进行分析的研究十分有限。边境牧区是指位于边境地区以传统畜牧业为主要经营内容的集民族性、地域性和宗教性于一体的区域19，是我国对外开放的前沿，也是维护国家安全与社会稳定的重点区域。随着改革的不断推进，近年来，各级政府持续加大对边境牧区基本公共卫生服务均等化的推进力度，采取多种不同的供给模式，整合辖区内医疗卫生资源，满足边境牧民基本医疗卫生服务需求。但由于边境牧区地广人稀，医疗卫生服务半径过大，服务无法全面覆盖，无法满足牧民日益增长的基本医疗卫生服务需求。因此，探索如何利用国家政策倾斜优势，把握边境地区发展机遇，满足边境牧区医疗卫生需求，推动医疗卫生资源在欠发达地区的合理均衡配置，以实
9、现基本公共卫生服务的优质均等化是值得深入研究的现实问题。基于此，本研究以内蒙古自治区新巴尔虎右旗为例聚焦于边境牧区这一特殊区域，论述实现边境牧区基本公共卫生服务均等化的重大意义，基于新巴尔虎右旗基本公共卫生服务均等化实践，分析其实现均等化过程中所面临的困境并提出相应策略，以提高公共卫生服务效能，实现边境地区治理体系和治理能力现代化。二、实现边境牧区基本公共卫生服务均等化的重大意义边境牧区是国家疆域的边缘地带，也是国家逐步实现基本公共服务均等化实践的薄弱场域，是边疆政策、民族政策和“三牧政策”同时发挥作用的重点区域20。随着我国施政理念从重效率转向重公平，从重经济发展转向重公共服务，基本公共卫生
10、服务供给在城乡间的差异化逐渐缩小；同时，在实现共同富裕总目标的过程中，依托“兴边富民”行动和乡村振兴战略等顶层设计，各类资源向农村牧区倾斜，对推进基本公共卫生服务均等化的实现具有重大意义。（一）基本公共卫生服务均等化是增强牧区群众国家认同的现实基础国家认同是基于公民对国家政权积极评价的基础上所形成的，是国家治理现代化和铸牢中华民族共同体意识的中间变量，是铸牢中华民族共同体意识的基础和核心，是以各民族对多民族国家的认同为前提的对国家政治体系的支持，是国家稳定、巩固和发展的基本条件21。公民国家认同的形成与强化是基于国家所提供的民生福祉领域。公共服务是“民政”“政治”与“行政”的实践基点端，具有增
11、进民生福祉、强化国家与国民之间的联系、维护社会稳定和谐的作用。22各族群众获得感、幸福感的提升依赖于各级政府履行好社会管理和公共服务职能，提供优质高效便捷的公共服务。而基本公共卫生服务作为重要的民生保障，通过医疗卫生资源标准化供给方式，弥合区域间、城乡间、群体间公共卫生服务获得感差异，提高基层医疗卫生服务供给整体水平，增强农牧民对党和国家的认同。（二）基本公共卫生服务均等化是实现牧区牧民健康公平的有效举措边境牧区特殊的自然条件、以畜牧业为主的产业结构和特有的历史文化，使边境牧民公共卫生资源的需求相比其他区域更加多元和特殊，是人畜共患病等地方病的重要传播区域，也是基层医疗卫生人才流失的重灾区。合
12、理配置基层医疗2内蒙古农业大学学报（社会科学版）2023 年第 1 期（第 25 卷，总第 127 期）卫生资源，将医疗服务送到牧民身边，提升基本医疗卫生水平，为牧民提供及时、便利的基础医疗服务，使得牧民有病及时治疗、无病做好保健，不仅利于防止牧民因病致贫和返贫，把健康风险降到最低，实现牧区群众健康公平，更有利于极大地提升牧区人民生产和生活质量。同时，在推动基本公共卫生服务均等化过程中不仅能够增强牧民健康意识，指导牧民形成自律、健康的生活方式，营造热爱健康、追求健康、促进健康的社会氛围，还能为实施健康中国战略提供成功经验。（三）基本公共卫生服务均等化是实现牧区共同富裕的必由之路实现共同富裕人民
13、群众的殷切期盼，是中国式现代化的重要特征。共同富裕的全民性要求全体人民共享改革发展成果，促进社会公平正义。促进全体人民共同富裕，是满足人们对公平正义期盼的重要体现。实现高水平的全民健康的目标是实现共同富裕的基本前提和基础保障。基本公共卫生服务均等化可通过加大财政转移支付力度、增加医疗卫生支出、提升初级卫生保健服务能力等途径调节城乡、区域、群体之间的健康水平差距，实现全民健康覆盖，实现社会公平，共享发展成果，是实现共同富裕的重要路径选择。三、推进边境牧区基本公共卫生服务均等化的现实困境党的十八大以来，新巴尔虎右旗政府始终坚持以人民为中心的发展思想，聚焦群众反映强烈的民生问题，切实采取多种举措提高
14、牧区基层服务能力和服务水平，以实现牧区公共卫生服务均等化。具体来看，一是统筹规划并科学配置辖区内的医疗卫生资源，以苏木政府为主导，苏木卫生院为具体的实施主体，配备覆盖牧民家庭的移动“小药箱”，采用流动卫生服务工作站（有些地区是流动卫生服务车）和苏木卫生院家庭医生责任制相结合23的固定与流动相结合的基本公共卫生服务供给方式，依据牧民健康需求，开展免费健康义诊、慢性病和小药箱随访等基本医疗服务，满足边境牧区牧民医疗卫生需求。二是针对牧民对蒙医医疗的特殊需求，加强蒙医医院基础设施建设，增设蒙药雾化蒸汽疗法和蒙医传统策格疗法等特色科室，推广家庭医生签约蒙医药服务包。三是积极开展“互联网+医疗健康”便民
15、惠民服务，旗公立医院牵头和基层医疗卫生机构上线使用电子健康码，实现无卡挂号、就诊、缴费、取药全流程“一码通”服务，部分医院和卫生院安装远程会诊设备，实现功能对接，有效解决基层牧民看病难的问题。在各级政府政策推动下，新巴尔虎右旗等边境牧区医疗卫生条件有了明显改善。但是，与核心地区相比，边境牧区在推进基本公共卫生服务均等化的过程中存在以下几个方面的现实困境。（一）财政投入机制可持续性欠佳一是财政投入主体单一。边境牧区基层卫生机构诊疗设备更新与医疗卫生机构人员待遇的提升，主要依赖基层政府财政配套支出。单一主体依赖因资金欠缺导致基层医疗卫生机构兜底功能大打折扣，基层医疗卫生领域巨大的资金需求远超出基层
16、政府的财政承受能力，陷入公共卫生服务质量提升困境。二是投资结构不合理。新巴尔虎右旗辖内苏木卫生院基础设备的购置和更新比发达地区缓慢，存在缺乏专业人员操作等困境。卫生院未充分发挥首诊作用，牧民个人健康档案更新和完善、慢性病管理、妇女儿童保健等与发达地区相比存在滞后的现象。三是社会资本“缺位”。边境牧区相对落后的经济发展水平和牧民对优质医疗卫生服务潜能的未及时开发，加之牧民居住分散，服务半径大等现实条件制约民间资本和社会力量的发育，在基本公共服务供给中社会资本长期处于“缺位”的状态，无法满足所有牧民基础的医疗服务需求。（二）医疗卫生服务可及性较差医疗卫生服务可及性是指能持续、有组织地为居民提供容易获得的医疗卫生保健服务24。医疗卫生资源的可及性包括地理可及性、经济可及性、技术可及性及信息可及性等。卫生资源的可及性通常会影响人们对医疗卫生服务的利用率，从而影响人们健康水平。一般而言，居民到达居住区公共服务设施的最大步行距离为8001 000米左右，这也是医疗机构合理的服务半径25。当内地发达地区逐步实现打造“15分钟医疗圈”目标时，边境牧区因人口分布与医疗卫生资源配置极不均衡致医疗卫生服务“
