1、 年月河南师范大学学报（哲学社会科学版）第 卷 第期 （）：顶层设计与地方创新：国家纵向行政体系制度韧性的构建张贤明，张力伟（吉林大学 行政学院，吉林 长春 ）摘要：如何理顺国家纵向行政体系之间的关系，是中国超大规模国家治理的重要问题。自古以来，以纵向行政体系为表征的中央地方关系始终是影响政治稳定的变量，也是历朝历代统治者关注的重点。中华人民共和国成立后，党和国家几经探索，探索顶层设计与地方创新统合发展的模式，有效地解决了传统社会的中央地方关系问题，构建了制度韧性。从价值意蕴中看，顶层设计与地方创新的统合发展有利于保障社会主义“集中力量办大事”的优势，保证中央权威，分散治理风险和政治压力，积累
2、改革创新的经验教训，以推动整体的改革进程。从推进路径看，统合顶层设计与地方创新要坚持党的领导，构建行政体系的“递归制结构”，实现现代技术赋能，充分彰显国家纵向体制的制度优势和治理效能。关键词：行政体系；顶层设计；地方创新；制度韧性作者简介：张贤明（），男，湖北枝江人，博士，吉林大学行政学院教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授，主要从事政治学理论与中国政治等相关研究；张力伟（），男，辽宁营口人，博士，吉林大学行政学院副教授、博士生导师，主要从事中国政府与政治等相关研究。基金项目：国家社科基金重点项目（）中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：治理体系事关政治稳定。尤其是纵向行政体
3、系，不仅是决定中央和地方关系的重要变量，也是决定国家治理效能的中枢。中国国家纵向行政体系的特殊性之一在于单一制结构之下繁复的层级制，从中央到地方共有五个层级的政府，但层级之间的关系并不完全相同。中国行政体系这一特征所对应的现实是中国国家治理的特殊场景，包括庞大的疆域、繁多的人口以及异质性强的区域环境与民族构成。因此，如何在如此庞大的治理规模与繁重的治理负荷下实现有效治理，是行政体系面对的核心问题之一，也是中国国家治理的重要任务。中国单一制的国家结构形式决定了中国的行政体系与联邦制存在着巨大差异，呈现出学者界定的“一统体制”特征，中央政府在其管辖的疆域内，对各地区、各行业以及社会各个领域的所有事
4、务，均拥有最高的和最终的决定权。然而，一统体制并不是铁板一块，也非承袭学者抽象出的“全能主义”范式，而是在统一性中蕴含着灵活性，在整体性中嵌入创新性，这既是中国特色社会主义行政体制继承的传统政治遗产，也是其内在的制度韧性（）所在，彰显出中国的行政体系具有灵活性、适应性、进化性的制曹正汉，王宁：一统体制的内在矛盾与条块关系，社会，年第期。邹谠：二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看，牛津大学出版社，年，第 页。网络首发时间：2023-03-06 16:54:24网络首发地址：https:/ 论法的精神 中曾经提出，共和国应该幅员较小，而一个广袤帝国的统治者必须握有专制权力。这种观点显然有其
5、巨大的时代局限，事实上张贤明，张力伟：国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能，政治学研究，年第期。钱穆：中国历代政治得失，九州出版社，年，第页。张纯明：中国政治两千年，当代中国出版社，年，第 页。金观涛，刘青峰：兴盛与危机：论中国社会超稳定结构，法律出版社，年，第 页。苏力：当代中国的中央与地方分权：重读毛泽东 论十大关系 第五节，中国社会科学，年第期。金观涛，刘青峰：兴盛与危机：论中国社会超稳定结构，法律出版社，年，第 页。张贤明，张力伟：国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能，政治学研究，年第期。孟德斯鸠：论法的精神（上），许明龙译，商务印书馆，年，第 页。也受到了现实政治的否定：美国
6、的联邦制成为广袤领土上西方共和制的成功实践，幅员广阔的中国大地上更是生长出了中国特色社会主义民主制度。同时，我们也应该看到，国家治理规模与治理成本是国家建构中必须面临的重大问题，对于中央与地方关系的分析不能回避治理规模与治理成本的平衡问题。所谓“治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容”。中华人民共和国成立后，中央与地方的关系经过了多次调整和改革，从“大行政区制”到“大跃进”时期的权力下放，再到改革开放浪潮中的上下权力结构的调整，中国的中央与地方关系的调适既积累了宝贵的经验，也汲取了相应的经验教训，甚至经历过“一管就死、一放就乱”的循环反复过程。总的来看
7、，改革开放以来，中央与地方关系的调整逐渐归于法治化的轨道，中央与地方关系在宪法和法律的框架内渐进调整与优化，逐步加以转换、定型与制度化。这一过程具有温和的、连续的、长期的、边际性等特点。随着中国特色社会主义建设的不断深入，中央与地方关系维度下的行政体系也做出了卓有成效的创新，形成了顶层设计与地方创新统合发展的形态，这一形态塑造了中国特色社会主义行政体制的制度韧性，实现了治理规模与治理成本的动态平衡，开始从根本上扭转传统中央与地方关系结构的脆弱性。所谓顶层设计与地方创新的统合发展，指的是在保证中央政府权威与政策统一性的基础上，给予地方以一定的自主性空间，使地方可以在不违反宪法和法律以及中央权威的
8、前提下，结合其所面对的经济社会环境相对灵活地执行政策，以解决地方出现的个性问题，或通过创新的方式改变行政方式，以优化政务流程，更好地回应社会与公众的需求。换言之，顶层设计与地方创新本质上体现了行政体系集权和分权的基本关系。在“一管就死、一放就乱”的怪圈下，如何打造中央和地方各层级之间的权力结构，是行政体系现代化的重要问题。习近平总书记指出：“转变政府职能需要放权，以发挥地方的积极性和主动性，但并不是说什么权都要下放，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强，有些职能搞得太分散反而形不成合力。”在这个意义上，顶层设计与地方创新体现了中央与地方关系协调的两条原则：第一，明确中央宏观管理与地方微观执行
9、之间的关系，避免在宏观系统中采取“微观管理”的指挥手段。顶层设计探寻国家治理总系统中的“相同问题”（）来整体布局，地方创新则将国家治理的“相同问题”结合地方的实际情况精准落实。第二，保证中央令行禁止的前提下充分尊重地方职责的区域性、动态性与灵活性。中国各地之间的差异巨大，所以为了保障治理效能，应该让地方有能力、有资源去解决地方的差异性问题，防止以宏观立场的简化思路应对地方中观与微观特殊问题，打破“目标”与“方法”相脱节的弊病，保障地方治理的效率和效度。二、顶层设计与地方创新统合发展的价值意蕴国家治理现代化包括中央与地方关系的现代化，而“现代化治理体系的建立是顶层设计与实践经验的综合体，不是循序
10、渐进的自然演化的结果，而是一个人为设计、需要不断完善的、大规模的人类协调的复杂系统。正确的思维范式导向、理论基础和良好的策略设计，是现代化治理体系建设的前提”。毫无疑问，中央与地方关系问题是国家治理体系的基础性问题，是事关国家统一和中央权威的重大问题，顶层设计具有首要的价值和意义。与此同时我们也需要意识到，如果没有地方创新，那么不仅有效治理难以实现，而且可能造成唯上的责任压倒一切，甚至不将公众利益置于工作重心，影响到“以人民为中心”的落实。对于中国这样的超大型国家而言，中央与地方关系采取顶层设计与地方创新统合发展是符合中国国情的重要制度创新，有其深刻的价值意蕴。第一，顶层设计与地方创新统合发展
11、的制度设计有利于保障社会主义“集中力量办大事”的优势。从顶层设计与地方创新的辩证关系看，顶层设计具有主导性、优先性，这是保证社会主义制度优势的核心要素之一。邓小平同志曾指出：“积极性是有充分发挥余地的，但要服从全国一盘棋。”集中力量办大事是具有鲜明中国特色的政治话语与治理方法，也是我国改革开放以来不断强调并不断深化的制度优势。习近平总书周雪光：国家治理规模及其负荷成本的思考，吉林大学社会科学学报，年第期。辛向阳：百年博弈：中国中央与地方关系 年，山东人民出版社，年，第 页。习近平：论坚持全面深化改革，中央文献出版社，年，第 页。张贤明，张力伟：政府治理体系优化的逻辑与路径：基于复杂性管理的分析
12、，理论探讨，年第期。蓝志勇，魏明：现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性，公共管理学报，年第期。邓小平文集（），下卷，人民出版社，年，第 页。记指出，中国特色社会主义制度“能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高”。从公共管理的角度看，集中力量办大事实现了超大国家中跨越空间的治理，形成了国家治理的规模效用。集中力量办大事可以迅速地激发出治理效能，实现特定的治理目标。在改革开放 多年的进程中，集中力量办大事解决了我国经济政治等多领域的诸多复杂难题，使我国成功地越过了一个又一个危机与难关，实现了举世瞩目的跨越式发展，破解了绝大多
13、数发展中国家难以突破的劣势困境，夯实了“中国之治”的优势基础。那么，坚持顶层设计，就是坚持党的集中统一领导和坚持全国一盘棋，这是保障集中力量办大事的前提。顶层设计本身是一个工程学的概念，强调工程的“整体理念”并按照结构统一、功能协调、资源共享、部件标准化等要求全面规划、统筹设计。顶层设计保障了中央集中优势资源、统合多元目标、协调不同行动的能力，使得国家在建设具有战略意义的重大工程、集中回应人民群众关心的重要问题、有效应对和处理风险以及实现重要核心技术攻关等方面保持举国体制的优势，防止各方面由于不当竞争与内耗带来的损失。在全面深化改革、实现中华民族伟大复兴的征程中，集中力量办大事的优势显得更为重
14、要。“百年未有之大变局”背景下，国际环境与国内环境越发复杂，各类潜在风险层出不穷，新兴技术革命与产业转型方兴未艾。在这种复杂局势之下，全面深化改革所遇到的全局性、长远性、战略性与突发性的大事会越来越多。能否办成这些大事，对实现中华民族伟大复兴产生着深远的影响。“只有坚持集中力量办大事，才能超越局部利益、短期效益的纷争，办成、办好这些大事，为国家安全、长远利益谋篇布局、蓄积势能，从而抢占发展高地，赢得国际竞争。”第二，顶层设计与地方创新统合发展的制度设计既有利于保证中央权威，又有利于分散治理风险与政治压力，保证国家和社会和谐稳定。面对着庞大的治理负荷、改革的不确定性与现代社会的潜在风险，在改革进
15、程中寻找一种分散治理成本以及改革风险的方法尤为重要。由此，分散治理风险是大国治理的技术与艺术。如果保持着自上而下严格的集权统治，一方面意味着所有社会资源集中于中央政府，另一方面也意味着中央政府承担着所有的治理成本与改革风险，改革的成败也就完全取决于中央政府决策的正确与否，从而限制了地方与局部在不同方向上探索的可能性。正如学者指出，中央权力的过强会导致三个体制性后果：社会的政治化、政治的集中化以及政治的放大化。行政体系是一个庞大的组织，而组织的生命力以及可持续性取决于对外部社会结构或者环境变化的适应性。然而，在组织的有限理性以及天然的“路径依赖”的特征下，一个集权的行政体系的适应性并不能契合于变
16、动迅速的问题涌现与风险系数，因此组织具有极大的风险被外部环境的不确定性所拖垮。作为一个巨系统，行政体系需要将压力分散开来，缓解整个系统承担的压力。行政体系的这一特征也是“制度韧性”的体现。奥斯特罗姆提出，具有韧性的制度要求制度必须具有创新能力以及社会文化适应性，这种能力有赖于灵活与多中心（）的制度过程。这是保证局部的创新试错不会导致整个制度体系崩溃的关键方法。历史地看，无论是中国传统的分封制还是郡县制，不同制度设计仍然殊途而同归，即减少中央政府的治理成本。一如“明主治吏不治民”，皇权不可能直接管理到地方与基层的方方面面，所以将“治民权”转移给地方和官吏，而自身只行使治官权。这样一个“治官”与“治民”相互嵌套的模式，保证了治理成本沿着政体结构自上而下的分配，缓解了中央政府的压力。在这一传统政治遗产中，学者用“分散烧锅炉”来比喻分担改革风险的中央与地方上下分治的治理技术。“分散烧锅炉”的优势在于既能够分散“烧爆锅炉”的风险，又有自我纠错机制：对于负责各自小锅炉的每一位管理员来说，他不仅可以充分利用小锅炉的具体信息来估算其能承受的最高温度，一旦估算错误导致小锅炉爆炸，虽然他将失去继续烧锅炉的
