1、2023.2宁夏党校学报公共管理从传统“双轨政治”走向耦合性治理：“龙山经验”的内涵、逻辑与突破王灿灿（中共永康市委党校 市情研究中心，浙江 永康 321300）摘要：站在新的历史起点上，“龙山经验”创新和发展了新时代的“枫桥经验”，通过不断探索新的治理模式，提高了市域社会治理能力。以基层治理的“龙山经验”为研究样本，考察基层治理嬗变的客观背景与现实动因，剖析“龙山经验”从双轨走向耦合的发展逻辑，进而探索“龙山经验”在实践中取得的质性突破，形成了顶层设计与基层实践的耦合、法治理念与基层治理的耦合、机关部门与镇（街道、区）的职能耦合等一系列耦合性治理模式，以适应新时代基层社会治理的需要，加快推进
2、市域社会治理现代化。关键词：双轨政治；耦合性治理；基层治理；“龙山经验”中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2991（2023）02-0096-08基金项目：浙江省党校系统社会科学联合会规划课题“从双轨走向耦合：龙山经验的发展逻辑与质性突破”（ND22270）阶段性成果。作者简介：王灿灿（1989-），女，浙江永康人，中共永康市委党校市情研究中心主任，讲师，主要从事社会治理研究。Journal of Ningxia Communist Party Institute宁 夏 党 校 学 报2023年3月第 25 卷 第 2 期Mar.2023Vol.25 No.2近年来，以习近平
3、同志为核心的党中央不断深化对社会治理规律的认识，“治理”一词也逐步从基层实践走向国家顶层设计。党的十八届三中全会提出，“国家治理体系和治理能力现代化”1，党的十九大报告指出，“加强和创新社会治理”2，党的十九届四中全会第一次以中央全会的形式专题研究“推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题”3 1，党的十九届五中全会提出要使“国家治理效能得到新提升”4，党的二十大报告提出，“在社会基层坚持和发展新时代枫桥经验，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”5。“龙山经验”
4、正是在新时代背景下对基层社会治理进行探索的有效样本之一。“龙山经验源发于浙江省永康市，是在工业强市大背景下，为破解金融危机后出现的借贷危机、小微企业的经济转型升级、快速的城镇化进程、城市化进程的波动带来的人口涌入、人民群众参与基层治理不足等问题导致的多样化矛盾纠纷而探索的诉源治理模式。”6站在新的历史节点上，本文以基层治理的“龙山经验”为研究样本，分析基层治理嬗变的客观背景与现实动因，剖析浙江县域基层治理从传统“双轨政治”走向耦合性治理的发展逻辑，进而总结“龙山经验”在实践探索中取得的质性突破成果，以期为中国式现代化进程中我国基层治理提供思考与借鉴。0962023.2宁夏党校学报公共管理一、“
5、龙山经验”的发展逻辑：耦合性治理结构的嵌入（一）耦合性治理结构的产生历史上，在“皇权不下县”的大一统中央集权官僚体制下，我国实现了对基层社会和整个国家的有效治理。这种大一统的长期而有效的治理是如何产生和延续的呢？1940年，费孝通就对早期的治理模式进行了总结，提出了“双轨政治”7 233-234。他认为，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下中央集权的专制体制轨道，它以皇帝为中心建立起一整套官僚体系，由官员来具体实施治理，最后达到县一级；一条是基层组织自治的民主体制轨道，它由乡绅等地方精英治理，士绅阶层是基层社会的实际“统治阶级”，而宗族等是士绅进行乡村治理的组织阶层。“
6、双轨制”的有效运行使得早期的治理稳定地维系了很长一段时间。费孝通认为：“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”7159显然，自上而下与自下而上轨道的不平衡以及自下而上治理轨道的被抑制，都会导致治理的失灵。长期以来“双轨政治”维持了数千年的社会治理，然而，“双轨政治”是存在限度问题的，“双轨政治”的两条轨道必须同时有效运转起来才不会发生治理的危机和困境。费孝通指出，中国以往的皇权专制政治中存在着“无为政治”和“绅权缓冲”这两道防线，但这两条防线是消极的。即通过“软禁”和“缓冲”而非制度化的方式，从根本上讲是难以防止集权专制的发生和实现稳定而有效的国家治理目标的。7 159
7、从我国的国家治理体系入手，在“双轨政治”的有效运行下，存在着两种治理体系，即皇权官僚主导的正式国家治理体系与家族、宗族和村落构成的非正式地方治理体系，这两种体系的存在为国家大一统格局提供了重要的政治基础和稳定的内在力量。随着时代的发展，这两种治理体系逐渐产生相互渗透、嵌入和认同等多重的互动关系，并通过这些关系从一方向另一方持续地输出各自的价值、组织和制度等治理资源，形成新的耦合性治理模式。所谓耦合，是指取合力之乘，即在相互联系、影响与作用之下，实现力的最大化。耦合强调各子系统之间的相互联系与良性互动。而耦合性治理恰恰有效地汲取了以往“双轨政治”中的优点，修复、弥补了传统治理中的缺点，更好地适应
8、了新时代的基层环境，更好地发挥了治理效能。（二）案例剖析：“龙山经验”的耦合逻辑在基层治理探索中，“龙山经验”始终坚持法治建设以“既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的理念为指导，形成诉源、警源、访源“三源”共治的强大合力，契合了党委领导、政府主导、社会协同、多方参与、齐抓共管的社会治理大格局的治理理念，逐步探索形成了党委部门下沉基层（自上而下）与基层百姓诉求收集（自下而上）的双轨运行机制。在此机制下，耦合性治理在系统观念、法治思维、强基导向的理念指导下，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导的一端用力，主动适应社会主要矛盾新变化，突出源头预防、前端化解、关口把控，从源
9、头上减少矛盾增量，耦合自上而下与自下而上的双轨通道，使两条轨道能够同时通畅运行，又能最大限度扩大交集。耦合性治理模式的发展逻辑就是聚合各类治理主体对相关事务进行互动、参与、协调与处理，以求实现各方主体、利益等方面基本价值的共识。1.理念耦合：从政府单兵作战走向共建共治共享。随着时代的变迁，我国的基层治理也不断发生着变革。新中国成立以来，基层治理强调强有力的政府执行，用政府管理来概括基层治理状态更贴切。党的十八大以来，更强调治理主体的多元性和参与度，逐步由政府管理过渡到了政府治理。党的十九届四中全会提出“共建共治共享”3 30的社会治理制度后，建成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体成为
10、新的治0972023.2宁夏党校学报公共管理理理念。基层治理理念的不断调整是适应新阶段基层经济社会结构变化和社会发展条件的需要，是与时俱进的。“龙山经验”就是从政府“单兵作战”逐渐走向“共建共治共享”3 30的实践探索。永康市由以往的万事靠政府治理理念和治理模式，转变为依托“镇（街道、区）村、社区自然村楼道”四级红色网格，创建“支部书记为网格长、村两委成员为网格小组长，全体党员与村民代表为网格员”的“党建+网格”治理模式。有意识地培养基层调解员队伍，建立“人民调解员”制度，将心理咨询师、行业精英、“新永康人”等各种社会力量纳入人民调解员人才库，打造了坚实的治理队伍，基本实现依案选取相匹配的人民
11、调解员进行协助调解的目标。2.策略耦合：从强调自治走向政治、自治、德治、法治、智治。从策略维度看，基层治理在不同的时代背景下都有过不同路径的探索，基于不同时代下的公共规则（来自法律）和社会规则（来自契约）的自治秩序，基层在不同权力侧重体系下形成了相应的治理策略，经历了从侧重皇权代理人事的乡绅自治、权威秩序下的村长自治到尝试社会整合的多元自治，本质上是不同政治权威、社会资源、组织秩序融合到自治秩序上的治理策略再造和重组的过程。“龙山经验”以解决问题为导向，从强调自治拓展为政治、自治、法治、德治、智治的“五治”融合。在基层治理的探索前期，“龙山经验”主要依靠熟人社会进行自我调解，通过构建民间调解团
12、、组建民间调解室、运用乡贤影响力，依托村规民约进行基层治理，这种自治的状态维持了很长一段时间。在基层治理探索中期，多元化、复杂化矛盾的增多倒逼“龙山经验”迭代升级，为了融合更多的治理力量，“龙山经验”有效纳入了党委的“政治”聚力，吸纳传统道德与社会主义核心价值观的“德治”力量，融入依法解纷的“法治”力量，不断提升基层治理水平以满足人民群众需求。在中国式现代化的背景下，“龙山经验”进入了新的发展阶段，在数字化改革的大浪潮中，探索建立市、镇、村三级联动平台，充分发挥“四个平台”“ODR”等多个平台体系的作用，打通信息孤岛，对矛盾纠纷调处进行统筹指挥、分流，尝试实现平台贯通、数据贯通、应用贯通，不断
13、打造基层智治县域标杆。3.领域耦合：从农村治理走向城市治理。“龙山经验”是在农村治理中萌芽的，主要依托圈层社会的熟人关系从源头化解矛盾，这种模式的成效在基层得到不断印证。人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是“龙山经验”能够耦合运行的重要支撑，党建引领“共建共治共享”是“龙山经验”的有效供给。在这种有效的制度设计下，为了更好地从源头化解社会矛盾，解决事责日趋下沉与基层治理基础偏弱的长期矛盾，“龙山经验”逐步从农村延伸到城市，涉及的治理领域不断拓展。由此，永康市开始探索“龙山经验”都市版，尝试将特色化、有效性的诉源治理机制、模式应用到“生人社会”，并不断形成新经验、新特色。截至目前，形成
14、了解决由于企业数量多而产生的劳资纠纷数量大的总部中心矛盾纠纷调处化解中心，社区多元治理的“红色云治理”小区矛盾纠纷调处化解中心，充分运用行业协会力量解决城乡接合部市场纠纷多的街道矛盾纠纷调处化解中心等多个特色鲜明的矛盾纠纷调处化解中心，绘就了“龙山经验”从农村走向城市全覆盖的基层治理蓝图。4.范围耦合：从矛盾纠纷化解走向基层社会治理全链条。基层治理不是简单地解决基层矛盾纠纷，而是要从整体出发，关注到基层治理的全过程前端、中端、末端，矛盾纠纷化解只是“四个平台”是指通过整合资源力量，搭建综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个功能性平台，是功能集成、县乡协同、运行高效的新型基层治理载体。“O
15、DR”是指司法系统建立的集咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务功能于一体的“一站式、多元化、开放式”在线矛盾纠纷多元化解平台。0982023.2宁夏党校学报公共管理基层治理“末端”的一个部分，而我们探索“龙山经验”的最终目的，不仅要实现矛盾少、案件少，更要为社会稳定提供一份好方案。由此，“龙山经验”构建网格，形成了一体化的中心，加大基层痛点、难点的问题收集，针对不同镇（街道、区）开展“一月一镇”平安大会战，将“预防”机制挺在前面，充分收集民意，解决老百姓身边的操心事、烦心事、揪心事，形成“预防+处置”的一站式化解流程，覆盖基层治理各个领域，全力提高基层治理的水平。比如在企业行业，充分用好“龙山
16、经验”源头预防，积极推进领跑全省的工伤“一件事”集成服务，人力社保、市场监管、保险公司、权属部门、属地镇（街道、区）等多主体联合作战，从申请到保险支付，全过程时长由180天缩至两个工作日，从17份材料多部门逐一递交简化到掌上一网通办。最大限度地保障职工就业，护航企业平稳生产，将矛盾纠纷隐患消除在源头。从不同的维度看，“龙山经验”充分展现了耦合性治理结构的特点，按照党的十八大以来的政策要求，自上而下贯彻、探索了颇有成效的基层治理模式，又自下而上自发地创造了具有时代特征的基层治理路径，汇集了法院、政法委、人大、政协、市场监管、执法局等多部门的合力，联合了镇、村社干部、基层社会组织、企业、村民等多方面主体，形成了治理的最大合力。虽然基层治理一直在基层政府主导下，要实现基层治理的现代化要依靠政府，但决定基层治理现代化的另一个重要因素，是取决于基层多元社会治理力量的变化，比如社会自组织力量的发展、市场规则的不断完善、法治理念的深入人心、文化力量的逐步渗透，以及个人权利意识的成长。由此可以看到，耦合性治理在未来基层治理现代化的过程中发挥着重要的作用。二、“龙山经验”的迭代探索：基层有效的耦合性治理
