1、（第 44 卷总第 252 期）Guizhou Ethnic Studies（Vol.44.General.No.252）2023 年第 2 期贵州民族研究No.2，2023收稿日期：2023-01-14基金项目：国家社会科学基金重大项目“污染环境犯罪多元治理机制研究”（项目编号：19ZDA161）；内蒙古自治区教育厅青年科技英才项目“黄河流域绿色发展法律制度体系研究”（项目编号：NJYT22110）的阶段性成果。作者 落志筠，博士，内蒙古财经大学法学院教授，蒙古国研究生大学博士生导师，从事环境与资源保护法学、边疆生态环境保护法治研究。耕地“三位一体”保护体系构建与制度路径落志筠（内蒙古财经大
2、学法学院，内蒙古 呼和浩特010070）摘要：耕地“三位一体”保护能够保障“大食物观”下食物生产与食物安全，夯实新时代农业现代化的建设基础，为美丽乡村建设提供重要空间保障，是助推乡村振兴内生动力增长的“助燃剂”。构建耕地“三位一体”保护的三维体系，其价值维度在于推动乡村产业兴旺、生活富裕、生态宜居；其内容维度在于全面发挥耕地的生产、生活、生态多功能；其实践维度在于切实激发农民保护耕地意愿并将其外化于行。从政府视角出发，耕地保护需以多维保护为思路，优化土地利用规划制度、土地用途管制制度、耕地总量控制与占补平衡制度、基本农田制度的质量提升与生态保护功能；积极总结试点经验，将轮作休耕制度化，全国推广
3、；切实落实土壤污染治理与耕地修复制度，提升耕地质量与生态功能。从农民视角考虑，应当纠正概括地要求农民承担耕地保护义务的认识偏差，通过建立耕地保护地役权制度，将耕地多元保护内容通过公平合理的补偿与农民生产活动紧密结合在一起，实现利用中保护，保护中利用。关键词：乡村振兴；耕地保护；耕地三位一体保护中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1002-6959（2023）02-0141-07DOI编号：10.13965/ki.gzmzyj10026959.2023.02.022The System Construction and Institutional Path of“Trinity P
4、rotection”of Cultivated LandLUO Zhi-yun（Law School，Inner Mongolia University of Finance and Economics，Hohhot，Inner Mongolia 010070，China）Abstract：The“Trinity protection”of cultivated land can ensure food production and food safety under the“GreaterFood”approach,consolidate the foundation of agricult
5、ural modernization in the new era,provide important spatial guaranteefor the construction of beautiful villages,and is the“accelerant”that boosts the growth of endogenous power for ruralrevitalization.The value dimension to construct a three-dimensional system of the“Trinity protection”of cultivated
6、 land,is topromote the prosperity of rural industry,rich life and ecological livability;Its content dimension is to give full play to the pro-duction,living and ecological functions of cultivated land;The practical dimension is to stimulate farmers willingness to protectcultivated land and externali
7、ze it.From the perspective of the government,it can optimize the quality protection and ecologicalprotection functions of land use planning system,land use control system,total cultivated land control and compensation bal-ance system,and basic farmland system;Through actively summarizing the experie
8、nce of the pilot project,the government shall1412023 年第 2 期贵州民族研究双月刊2023 年 4 月版习近平2022年提出“树立大食物观”，有效供给粮食以及肉、菜、瓜果、水产品等各类食物，通过建立与“市场需求相适应、与资源环境承载力相匹配”的现代农业，“实现各类食物供求平衡，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求”1。“大食物观”下，耕地保护意义更加重大，其既是推进乡村产业振兴的物质基础，又是实现全民粮食安全、食物安全以及农村生态安全的必备条件。国家乡村振兴战略规划（20182022年）与 中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村
9、现代化的意见 对耕地数量、质量、生态保护提出的综合要求，既符合我国耕地红线不能突破的一贯做法，又将耕地质量与生态保护提高到一个新的历史高度。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系的构建，既能够有效推进乡村产业振兴、建设美丽乡村，又是保障更加美好的食物需求得以实现的制度抓手。一、耕地“三位一体”保护新格局的内涵诠释（一）耕地“三位一体”保护是践行“大食物观”下食物生产与食物安全保障的根本路径2015 年，中共中央农村工作会议提出了“树立大农业、大食物观念”的要求，2016年中央一号文件重申“树立大食物观”。2022年，习近平将“大食物观”与更好满足人民美好生活需要联系在一起，要求“顺应人民群众
10、食物结构变化趋势，让老百姓吃得更好、吃得更健康”2。“大食物观”是新时代面对人民群众新的食物需求提出的新观点，是不同于以往粮食生产与粮食安全的新食物要求，是实现从“吃得饱”向“吃得好”“吃得安全”“吃得健康”转变的新思路。“大食物观”既要求粮食生产保证数量充足、质量安全，又要求粮食之外的肉蛋菜奶等其他食物成为人民群众多样化、优质安全的食物来源。“大食物观”的落实与耕地保护密切相关。一方面，粮食生产离不开耕地，既要保证耕地数量不突破红线，又要保证耕地质量与耕地生态持续优化，确保能持续产出更有营养、更安全的粮食。另一方面，“大食物观”还要求实现肉蛋菜奶等多样化食物的有效、安全供给，这离不开经济作物
11、、渔牧林海产品的生产与供给。耕地保护，尤其是耕地质量、耕地生态与食物生产和安全密切相关，这既是由生态系统的整体性及其运行的客观规律决定的，也与乡村振兴中大农业发展的路径保持一致。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护是实现“大食物观”下食物生产与食物安全目标的根本路径，遗漏或者片面关注数量、质量、生态三者之中任何一个方面，都有可能或影响食物数量，或牺牲食物质量甚至是食物安全，“大食物观”下满足人民群众美好生活需要的食物生产与食物安全将失去基本物质基础。（二）耕地“三位一体”保护为新时代农业现代化建设夯实地力基础农业现代化的根本目标在于保障农产品供给，保障国家粮食安全。乡村振兴背景下的大农业发展更
12、是拓宽了农产品供给与安全的范畴。无论是农业现代化建设还是大农业发展，土地都是核心要素，耕地更是重中之重。中国历来十分重视耕地保护，在充分重视耕地数量保护的基础上，将耕地质量保护与提升、耕地生态系统保护与改善也作为耕地保护的重要内容，形成“三位一体”保护耕地的全新格局。这一耕地保护新格局、新思路的提出，对于夯实农业现代化的根基耕地能力意义重大，实现了从重耕地数量保护到耕地数量、质量、生态全方位保护的转变，符合土地资源开发利用的自然规律，也符合人民在新时代的新需求。新时代，人们的食物需求已经突破吃饱而上升为吃好、吃健康，这就要求农业生产institutionalize the practice r
13、otation and fallow,and popularize it nationwide;To improve the quality and ecological function offarmland,the government shall implement the system of soil pollution control and farmland restoration.From the perspective offarmers,the cognitive bias that generally requires farmers to undertake the ob
14、ligation of farmland protection shall be corrected.Through the establishment of farmland protection easement system,the multiple protection contents of cultivated land is closelycombined with farmers production activities via fair and reasonable compensation,so as to realize the protection in use an
15、dthe utilization in protection.Key words：Rural vitalization；Cultivated land protection；Trinity protection of cultivated land142能够提供高质量的、绿色的、更加安全的农业产品。提升耕地质量是提供高质量健康农产品的必要生产基础，是农业供给侧结构性改革的重要路径3。耕地作为一个整体，发挥着支撑生产、保障生活、维持生态的多元功能。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护强调在耕地数量保护之外提升耕地质量、改善耕地生态环境，这开启了我国提供高质量耕地的有利局面，契合着耕地质量与国家粮
16、食安全相关的战略定位。耕地质量保护与提升是将耕地地力质量与耕地生态质量紧密联系在一起的系统工程，将为农业现代化建设提供最强有力的自然条件支持，夯实农业现代化建设的地力基础。（三）耕地“三位一体”保护是建设美丽乡村的重要空间保障建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民在乡村振兴中体会到更多的获得感、幸福感。农村内生环境问题主要是农业生产活动造成的环境污染和生态破坏，包括农业耕种中化肥与农药过度使用以及不规范操作、农用塑料薄膜等农业生产垃圾随意丢弃、秸秆焚烧以及畜禽养殖业排放造成的农地污染，还包括因农业耕种技术和方式所造成的水土流失、土壤板结退化等农地破坏。此外，农民生活产生的环境污染也不容忽视。早在2007 年，原国家环保总局等八部门印发的 关于加强农村环境保护工作的意见 中就十分重视农村严峻的环境形势，指出农村地区“点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织”4，水源污染、土地安全隐患十分突出。乡村环境不同于城市，其是集生产环境与生活环境于一体的自然社会空间，生产空间与生活空间的界限并不十分明显。农村生态环境问题更多地体现为因农业生产活动而造成的环境污染与生态恶化
