1、第 41 卷第 1 期科学管理研究Vol.41No.12023 年 2 月SCIENTIFICMANAGEMENTESEACHFeb.2023文章编号:1004115X(2023)01006005高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策*李燕，高擎(北京化工大学 先进技术与装备研究院，北京100029)摘要:“揭榜挂帅”制度是我国科技管理机制的一次重要变革。自 2016 年以来，中央及各地方政府就关于“揭榜挂帅”制度做出了许多有益探索，陆续出台了一系列政策文件。在梳理现行“揭榜挂帅”政策的基础上，深入考察了政策的实施情况和存在的问题，并以此为依据提出了高校对接“揭榜挂帅”制度的政策建议。关键词
2、:揭榜挂帅;高校科研管理;创新政策中图分类号:G644文献标识码:ADOI:10.19445/ki.151103/g3.2023.01.008esearch and Countermeasures of UniversityMatching with Enlisting and Leading SystemLI Yan，GAO Qing(esearch Institute of Advanced Technology and Equipment，Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China)Abstract:Enl
3、isting and leading system is an important revolution of science and technology management mechanism inChina.Since 2016，the central and local governments have made many useful explorations on enlisting and leading system，and issued a series of policy documents.On the basis of sorting out the current
4、policy of enlisting and leading system，thispaper deeply investigates the implementation of the policy and the existing problems，and then through the analysis of theproblems，some policy suggestions are put forward to match universities with enlisting and leading system.Key words:Enlisting and Leading
5、;Scientific research management of university;Innovation policy1引言科技实力已然成为大国综合国力竞争的决定性因素，面对复杂的国际环境和剧烈的科技竞争，我国必须加快科研组织体系调整、深化科技体制改革，实现高水平科技自立自强。对此，党中央高度重视，并在“十四五”发展规划中从国家层面正式提出要“改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行揭榜挂帅 赛马 等制度”。“揭榜挂帅”是近几年全国各地政府工作报告的热词之一，2022 年的政府工作报告再次强调要发挥好高校和科研院所作用，改进重大科技项目立项和管理方式。高校汇聚了全国 60%以上的高层次
6、人才，已成为我国知识创造、技术创新的策源地。“揭榜挂帅”机制是我国科技管理体制的一次重要改革，是高校承担国家重大专项、服务国家战略需求的重要机遇。因此，研究高校如何变革科研管理机制、主动对接“揭榜挂帅”制度具有重要的现实意义。鉴于此，本文选取 20162021 年中央及各地方政府颁布的 28 份相关政策文本，系统分析了我国现行的“揭榜挂帅”相关政策，同时深入追踪了现行政策的实施情况和实施效果，并以此为依据提出了推进高校对接“揭榜挂帅”制度的政策建议。*收稿日期:20220831基金项目:教育部科技委战略研究项目(2021KJW53)。作者简介:李燕(1980)，男，山东桓台人，工学博士，北京化
7、工大学先进技术与装备研究院副院长，副研究员，主要研究方向:科研创新政策;通讯作者:高擎(1991)，男，山西朔州人，管理学博士，北京化工大学先进技术与装备研究院助理研究员，主要研究方向:科技管理。2“揭榜挂帅”制度相关政策分析“揭榜挂帅”是指通过征集需求、发布榜单，坚持不论资历、不设门槛，调动全社会力量开展关键核心技术攻关的一种新型科研组织管理方式。自从2016 年以来习近平多次强调关键核心技术攻关可以搞“揭榜挂帅”之后，全国各地方政府纷纷出台“揭榜挂帅”相关政策。因此，本文将对全国各地的相关政策进行梳理和分析。本文的政策研究样本来源于中央各部委官方门户网站和“北大法宝”网站，所选取的政策文件
8、主要包括法律法规、规划、办法、通知等形式，政策文本时间跨度为 20162021 年。以“揭榜挂帅”为关键词进行关联检索，共检索出 51 份政策文件。经过整理和遴选，本文确定了与“揭榜挂帅”制密切相关的中央和地方政策文本共 28 份。2.1政策工具政策工具是政策设计和制定的重要手段和方法，可以通过判断政策样本的内容为何种政策工具来进行政策本文分析。政策工具存在多种分类标准，本文根据科技创新活动的过程及特点，决定采用大多数学者所选择的方法，将“揭榜挂帅”政策工具划分为供给型、环境型和需求型三类1(见表 1)。表 1政策工具的分类及含义类别政策工具含义供给型资金投入通过政府、企业等不同渠道为科技项目
9、相关活动提供资金支持。人才培养政府根据国家重大科技任务需要，制定各类人才培养计划和方案(比如高层次人才、青年后备人才等)，组建相应的高水平创新团队。平台建设通过建设研发中心、科研基地等各类创新平台，为科技项目提供良好的科研条件;搭建信息服务平台，保障技术需求的精准对接环境型税收优惠为参与科技项目中的个人或科技企业提供税收减免，包括提高研发费用加计扣除比例、采取普惠性税收减免等措施金融支持政府引导各类金融机构为承接科技成果转化的企业提供更多融资服务，比如天使投资、投贷联动、融资租赁等服务法规管制政府通过制定规章制度来保障科技项目的顺利实施，并壮大成果转化市场。政策性策略政府为推动科技创新工作所采
10、取的策略性措施，比如战略规划、简政放权、加大成果转化奖励力度等。需求型政府采购政府部门使用财政资金购买科研攻关项目中产生的产品、服务和工程等。国外合作政府鼓励在重大科技领域与国外高校、科研机构、企业开展合作，引入全球顶尖人才、打造国际合作平台。配套服务面向技术需求方，针对项目研发、成果转化等创新环节提供相应的服务，比如政策宣讲、技术咨询、专项培训等。2.2政策文本编码将筛选出的 28 份政策文本中的所有具体条款视为政策文本内容分析的基本单元，并对这些基本单元按照“政策编号章节号具体细节序号”进行编号，形成“揭榜挂帅”政策文本分析单元编码表(见表 2)，同时依据政策工具的定义对这些编码进行分类。
11、表 2政策本文内容分析基本单元编码表政策编号政策名称政策文本内容基本单元编码政策工具1科技部办公厅关于开展科技人员服务企 业 专 项 行 动 的通知搭建企业技术需求与科技人才精准对接的平台11平台建设2科技部印发关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施 的通知进一步落实高新技术企业所得税减免、技术开发及技术转让增值税和所得税减免、小型微利企业免增值税和所得税减免等支持政策，推动降低执行门槛225税收优惠9保定市人民政府关于公布保定市首批“揭榜挂帅”项目榜单的通知“揭榜挂帅”项目资金筹集坚持多元化，以发榜方提供资金为主，市级财政资金为辅，引导金融资本、社会资本等方面多渠道投入942
12、942*资金投入金融支持27南昌市科学技术局关于印发南昌市科技局“揭榜挂帅”制项目实施方案的通知“揭榜挂帅”项目列入市科技重大专项，参照市级科技计划项目和市科技发展专项资金管理办法进行管理275法规管制28太原市科学技术局关于发布 2021 年度太 原 市 科 技 计 划“揭榜挂帅”项目清单的通知实行技术总师制、经费包干制、信用承诺制，赋予科研人员更大技术路线决定权和经费使用权2852政策性策略2.3政策文本分析经过剔除不相关和不规范的政策条款后，本文共统计出 28 份政策文本中共有 140 条政策条款，总计使用政策工具 166 次，统计分析结果如表 3 所示。表 3政策工具频数统计工具类别工
13、具名称小计总计供给型资金投入33人才培养3平台建设643(25.9%)环境型税收优惠76金融支持32法规管制3政策性策略4115(69.28%)需求型政府采购1国外合作1配套服务68(4.82%)2.3.1供给型政策在供给型政策工具中，资金投入占比最大(76.74%)，表明政府非常重视科研经费的供给，随着科研经费投入力度的逐年增加，资金16第 1 期高等院校对接“揭榜挂帅”制度的研究与对策投入为研发活动的有效开展提供了主要的推动作用。但是该政策工具较为单一，各项相关政策中的资金来源仍然主要以政府为主、企业为辅，对引入社会资本的支持力度仍需加强。人才培养和平台建设是高校关键核心技术攻关和供给能力
14、的决定性因素，但 二 者 的 应 用 较 少，占 比 分 别 为 6.98%和13.95%，需要进一步强化这些政策的设计。2.3.2环境型政策环境型政策工具在三大类政策工具中数量最多，共计 115 条。其中，法规管制占比高达 66.09%，使用最为广泛。该类政策工具提升了项目的组织与运行效率，但过多的使用也会影响科研人员的创造性。政策性政策工具的使用频率较高，占比为 27.83%，但其对于科技成果转化和科技管理体制的引导性仍然不够充分，政策着力点需进一步完善。税收优惠和金融支持占比仅分别为2.61%和 3.48%，使用频率较少，作为激励性的政策工具，这些政策的应用不足会降低企业对科技研发的投入
15、与参与的积极性，制约高校与企业的协同创新和科技成果转化。2.3.3需求型政策需求型政策工具在三大类政策工具中数量最少，共计 8 条。其中，配套服务的数量为 6 条，而政府采购和国外合作各 1 条，表明这类政策工具的整体应用过少，尤其是政府采购和国外合作的使用较为缺失。需求型政策可以通过政府采购、配套服务等措施创造市场需求，减少科技成果转化的不确定性，促进新技术和新产品的产业化，该类政策对科技攻关和成果转化具有重要的拉动作用，需要大力加强其研究与使用力度。3“揭榜挂帅”制度实施情况分析在梳理和分析我国各地现行的“揭榜挂帅”制度的同时，本文也对政策的实施情况进行了深入追踪和调研。经过对教育部部属高
16、校的深入调研，本文根据有关高校和地方的反馈情况，对“揭榜挂帅”制度的优势和实施过程中的问题进行研究和分析。调研结果表明，“揭榜挂帅”制度被广泛应用于关键技术、工程技术、先进技术等众多领域，目前已取得了一定的实质性进展，参与人员普遍认为，与传统的项目申报制相比，“揭榜挂帅”制更适用于关键核心技术攻关活动，是对传统科研管理体系的有益探索和有效补充，在用人选人、资源调动、资金管理等方面都具有创新性。目前，各创新主体、部门和地方的实施进展和情况各不相同，仍需进一步改进组织方式、完善配套政策，深化机制创新，从而最大程度地发挥出“揭榜挂帅”机制的特色和优势。3.1“揭榜挂帅”制的特性与优势面对国家战略需求和地方经济发展，高校积极参与国家关键核心技术攻关任务，并充分利用“揭榜挂帅”制的优势，保证了科研任务的顺利开展。通过了解高校承担国家重大项目的相关情况和经验总结，可以将“揭榜挂帅”制的优势概括为以下几个方面:3.1.1突出需求牵引“揭榜挂帅”制项目瞄准关键领域、“卡脖子”技术设定清单，以解决产业发展急需、社会特定领域的“真问题”为目标，提高了科研攻关的时效性和精确性2。3.1.2英雄不问出处攻关任
