1、5 6高速公路项目公共安全风险分析及应急管理研究毛文君（中铁第一勘察设计院集团有限公司，陕西 西安，710043）0 引言我国于 2013 年提出“一带一路”倡议，旨在激发国内经济增长活力、加大对外开放力度、进一步促进民族复兴。交通基础设施作为区域互联互通的基石，是“一带一路”倡议中最为优先的建设和投资领域之一1。随着相关基础建设工程的全面推进，高速公路项目逐渐成为“走出去”战略工程的重要组成部分，也取得了显著的成绩。当前，已有一批标志性高速公路项目建成并投入运营，中国企业参与高速公路建设的力度和深度得到不断增强，进一步与铁路、航空、海运等工程项目相结合，使交通网络日渐完整2。然而，高速公路项
2、目在建设过程中受到多种因素的影响，面临着诸多问题，项目在全生命周期内受到自然灾害、公共安全和安全生产等风险影响3。尤其是在“一带一路”沿线的部分国家，由于地理自然环境较为恶劣，一些突发自然灾害的爆发，使得高速公路项目在相关国家的实施和管理具有较高的复杂性，亟需建立相应的风险管理策略，以风险识别为基础，设计应急管理方案体系，制定快速处理措施，从而实现风险的预防和管控，提高项目对风险的管理能力4。本文在阐述高速公路项目在风险管理过程中存在不足的基础上，提出风险应对策略的完善措施，从而对高速公路项目的建设提供一定启示，建立风险防范体系。1 文献回顾高速公路项目管理属于基础设施工程项目管理的范畴，而基
3、础设施工程项目的风险属于企业风险的组成部分。在项目管理的全生命周期内引入风险管理理论，是工程企业能够顺利完成项目建设的必要条件。风险管理的目的是通过采用各种措施来有效控制风险，其起源可以追溯至公元前 916 年的共同海损制度，并于 18 世纪的产业革命爆发时期，由法国管理学家 Henri Fayol 将风险管理思想正式引入到企业经营范畴中5。一般而言，风险管理涉及三个层面，即风险识别、风险评估和风险响应6。风险识别的作用主要是对产生风险的因素进行识别，建立风险因素列表并对潜在结果进行推测；风险评估根据项目实际情况和风险的特点，辨别各类风险对项目的影响比重；风险相应则是根据企业所面临的形势，制定
4、相应的管控方案，选出最优利于该项目的风险管理策略。在这三者执行的基础上，采取各种风险防范和监督措施来减低风险带来的不利影响，从而保证项目总体目标的实现。首先，在项目风险识别方面，Zayed,T.M.和Chang,L.M.将项目风险分为总体风险和具体风险7，其中总体风险是包括政治风险等来自于东道国多家大环境的风险，具体风险则主要按照项目的各个阶段进行划分，主要包括项目开发、建设以及运营风摘要：自从“一带一路”倡议提出以来，越来越多的中国工程企业走出国门，开展基础设施项目建设。然而，基础设施项目在实际开展过程中，易受多种因素影响，也面临着复杂多变的突发公共安全风险问题，严重影响项目的执行和实施。本
5、文通过分析高速公路项目突发公共安全事件的经过和风险应对过程中存在的不足，提出基于构建风险防范和应急管理联合机制的高速公路项目公共安全风险管理强化体系，为相关工程建设项目提供参考。关键词：公路项目；公共安全；风险分析；应急管理中图分类号：X93 文献标志码：B研究与探讨5 7险。从铁路项目角度出发，金晶提出项目风险主要分为外部风险和内部风险8，其中外部风险包括政治、经济、社会等方面的风险，而内部风险包括财务、市场、商务等方面的风险。通过案例分析发和工作分解结构法，可以识别特定项目所存在的具体风险。冯江龙从项目准备阶段、施工阶段和竣工阶段，探讨了公路项目管理各阶段面临的风险9。其次，在风险评估方面
6、，主要包括定性评估和定量评估两个方面。龙永图对“一带一路”沿线国家在经济、金融、环境、社会层面的风险进行了定性评估10，闫亚菲使用文献分析法、历史与现实相结合分析法，评估了“一带一路”项目在泰国的潜在政治风险，并通过中泰高铁等具体案例，归纳了相应的风险应对机制11。定量评估主要通过统计学理论，利用案例数据，提取统计数字特征，从而得到最重要的信息指标。李晓娟等将模糊数学方法与可拓理论相结合，对山区公路存在的主要风险因素进行评估12。袁莉等在高速公路项目案例中，通过使用层次分析法对存在的风险进行了定量分析,确定该项目实施中存在的各类风险属于何种风险范畴13。最后，在风险响应方面，熊彬臣以高风险国别
7、的铁路项目为例，提出了“以风险预控和应急管理并重，建立和完善应急管理体系，强化应急预案和应急演练，提高应急管理能力”的项目应急管理新思路14。刘蔚针对政治风险、经济风险、经营管理风险分别提出了防范措施，并提出属地化经营和跨文化管理策略15。针对高速公路项目，朱紫涵在对项目风险进行归纳的基础上，进一步提出优化外部环境、提升企业管控能力的风险管控策略16。综上所述，已有文献对高速公路项目的风险管理进行概述，但是缺乏结合具体案例的实际情况进行具体分析。鉴于此，本文以多个国家高速公路项目为例，在对项目执行过程中受到的公共安全风险以及管理方案进行总结和归纳的同时，进一步提出风险管控改善策略。2 高速公路
8、项目公共安全风险治理的困境2.1 风险识别和预警机制不健全面对突发的公共安全事件，往往由于缺少能够统一协调行动的重大风险事件的识别、信息收集、情报研究与探讨共享在内风险监测预警体系，项目人员难以在第一时间掌握情报和发出预警，使得应急方案的制定存在滞后性。2.2 风险管控和应急管理机制不完善大部分项目负责公司在应急管理组织方面往往缺乏相应的应急指挥中心，没有安排专职人员负责，仅由项目经理兼任，对于应对重大突发事项缺少有力支撑；在应急预案方面未建立总体应急预案、突发事件专项应急预案、现场处置方案三个层次的管理文件，应急预案内容处于宏观层面，缺乏细节层面的指导，可操作性较弱；在应急救援力量方面的主要
9、工作是咨询管理，对于公共安全风险保障投入人员设备相对较少，没有储备专门的应急救援力量；在应急联动方面没有形成迅速有效的专门应急联动机制，例如国内外、系统内单位、中资企业、与使领馆及当地相关安全部门的应急联动机制；在应急保障方面未在年度预算中预留应急经费，储备必要的救援装备和应急物资，也并未事前与有关医疗、救援、消防、商业机构及运输部门签订应急支援保障协议，导致缺少专门的应急专项资金、应急物资储备等。在应急教育培训及演练方面，应急演练培训比较宏观，也缺少分类更加精细的专项应急预案，没有真正与当地可能发生的风险事件对应起来，可操作性不强。此外，员工对待宣传教育应急意识仍需加强。3 公共安全风险管控
10、和应急管理的建立和健全为有效应对和处置突发公共安全事件，需要建立和建全项目公共安全管理体系，实现国内到国外、单位到个人的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的风险管控和应急管理体系。3.1 加强风险识别和评估能力，提升风险预警速度在项目执行前，熟悉和掌握项目所在国家和地区政治、经济、社会等多个方面的基本情况，对潜在的公共安全风险进行全面识别和评估。同时，借助领事馆、智库以及驻外商机构或者民间组织等多方渠道，对所在国家和地区的整体治安状况、政府对风险防范的能力进行识别，对施工现场及人员驻地周围的交通、人员分布等状况进行识别，但是要甄别信息来源的准确性。针对不同国别的环境特征，选择
11、适配的数学工具或模型对相关风险进行定量评估，提高评估结果的5 8研究与探讨可靠性，从而更好地指导企业规避风险。在项目执行过程中，需要高度关注项目所在国家和地区的公共安全形势，持续调查获取公共安全信息，对安全形势做出研判。对于规模大、人员多、实施周期长的重大项目，需专门成立项目安全管理部门，不断跟踪监测内外安全环境，适时调整风险应对措施。加大监测预警人员和资源投入，与所在国合作伙伴、所在国政府职能部门、当地警方、项目上级主管部门、驻外使领馆、企业员工保持经常性沟通协调，建立情报信息共享。注重发展属地信息来源，引入国际知名咨询公司，扩展监测预警手段和渠道，对突发事件的可能性和严重程度进行预先判断，
12、必要时邀请政府和军队人员、专业技术人员、咨询公司人员等进行会商，不断改进安全管理制度和措施，提升风险预警能力。3.2 完善风险响应机制，实现快速应急处置需要在提升风险识别和评估的基础上，有针对性地设计项目应急预案，提出切实可行的风险响应机制，明确突发事件应对的责任、程序、措施等。加强企业自身突发事件响应机制建设，根据不同国别，不同风险等级，制定风险专项管控方案。3.2.1 加强风险响应组织架构建设建立体系层次分明的风险响应组织架构，特别是针对项目和国别的应急管理指挥机构，应以国内政府部门、企业总部应急指挥中心到突发事件现场的垂直架构以及企业到驻外领事馆的水平架构。聘任项目第一责任人为应急管理组
13、长，实现“专人专事”制度，并依托保卫部门，建立应急管理办事机构。以项目员工为基础，建立组成应急救援队伍，下设应急行动、医疗救援、人员疏散、安全警戒、后勤保障、通信联络、善后处置和恢复工作组。进一步明确并不断更新分级预警、分级响应的边界条件。在争取领事馆、所在国家和地区政府、军队等全力支持的同时借鉴各类企业经验、教训等，尽最大努力有区别、分重点地完善应急管理体系，合理运用当地法律法规，进一步完善内部风险管理机构的各项制度。3.2.2 加强应急资源供给共享机制建设建立公共安全事件专项资金池，确保突发事件发生时保证资金使用的充足。建立定点或临时医疗室，分配一定数量的专业医护人员，需要储备足量的应急药
14、品和基本医疗器械。储备一定数量的食物和生活基本物资，保障人员在突发事件中的基本生活需求。制定突发安全事件物资供给计划，物资由专人保管，并进行定期检查、监督、落实物资的储备情况。项目部、施工现场等区域建立隔离设施、通信设施、配置枪械等必要的防护设施。提升一线工作人员共享意识，实现人员之间的自救和互助。3.2.3 加强现场应急处置能力建设根据公共安全事件的等级，及时启动响应的应急预案程序，应急救援指挥方案投入执行，严格按照预案的具体内容执行各项措施，相关负责人立即到位，迅速收集事发现场信息，核实现场情况，多渠道、全天候地收集项目所在国和区域后续的风险情报。配置应急交通车辆，采取流动式的定时巡查、救
15、护措施，保证偏远地区一线工作人员得到及时救助。联系就近医疗单位和医务人员，会同抢险人员进行现场抢救处理工作，及时对事故现场伤员进行营救、转运。建立应急通信系统，保障信息交流管道的通畅。各标段要确定一名安全防范负责人，对标段人员情况做到动态化管理，并随时与项目负责人保持通畅联系；继续做好风险排查、安保措施和人员稳定工作，发现问题苗头及时汇报，及时解决，确保安全防范万无一失。3.2.4 加强组织机构间联动机制建设保持与国内企业总部的信息交流，保证突发事件发生时通信管道的通畅，做到国内与国外信息的及时更新。此外，同一国家、同一区域内中资企业加强前方驻外机构间和后方公司总部间沟通、联系，充分利用网络、
16、电话等多媒体手段建立沟通平台，定期、不定期进行会谈、交流和协商等，分享安全风险评估、监测和预警等信息，共享人员、设备、医疗等应急资源。加强与当地各级政府、军队的沟通联络，通过拜访、座谈和邀请参观等形式，争取获得政策、安保等方面的支持和帮助。联合项目所在国的救援组织、咨询公司、非政府组织等各类国际组织的合作。促进与当地民众的互动交流，通过捐资捐助、解决就业等形式，争取当地民众的理解和支持，并将其作用融入应急机制建设中，尽可能地调动当地居民，协助项目部进行应急处置。通过与国际救援中心、咨询公司等合作，对企业医疗、救援、培训和风险管理等提供帮助和咨询，提高突发事件应对能力，形成互助团队。5 9研究与探讨3.2.5 加强员工内部稳定工作建设对于突发公共安全事件，建立舆情监测机制，收集梳理相关信息，深入分析研判，迅速形成统一口径，积极组织材料信息。严格约束一线员工行为，严禁拍摄、转发公共安全事件现场图片的情况发生，避免以讹传讹，禁止在社交媒体上散播非官方消息。根据局势的发展，合理计划和调整工期进度，杜绝压缩工期、抢时间等现象发生。加强与员工之间的沟通，开通员工诉求通道，及时了解员工的心理情况，解
