1、决 策 与 信 息（总557期）一、问题的提出国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确规定，要按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则逐步延迟法定退休年龄。由此可知，我国延迟法定退休年龄的大政方针已定。2021 年是“十四五”时期的第一年，按照规划应该已进入实施阶段，但具体如何推动政策落地实施，仍不明确。截至目前，仅有山东、江苏两省已落地自愿延迟退休相关政策。延迟法定退休年龄政策（下文简称“延迟退休政策”）出台不易，实施更不易。客观地看，这是因为涉及到太多影响政策制定和实施的复杂因素和变量，而这些因素可以分别从延迟退休年龄，从国家整体到具体各省区市逐步推进的实施过程中窥见。首
2、先，延迟退休政策应整体延迟我国的法定退休年龄，这一点在我国“十四五”规划和 2035年远景目标纲要中都有提到，这主要是基于我国人公平性视角下不同省市延迟退休年龄政策差异化问题探讨李运华 宋美瑾（武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）收稿日期 2023-03-09基金项目 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会保障法制建设研究”（编号：12JJD840006）成果。作者简介 李运华（1966-），男，湖南邵东人，法学博士，武汉大学社会保障研究中心教授，博士生导师，主要从事社会法和社会政策、慈善和公益信托法研究；宋美瑾（1999-），女，辽宁大连人，武汉大学社会保障研究
3、中心硕士研究生。摘要 国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确规定要按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则逐步延迟法定退休年龄。但受限于不同省、自治区、直辖市的地理位置、历史文化，以及各省区市延迟退休环境的不同，也是当前政策无法落地的重要因素之一。实际上，我国各地区间发展不平衡、各省级行政区状况悬殊，其中经济发展水平、人均预期寿命、抚养比等对退休年龄抉择有关键影响的因素差异很大。这些差异会通过替代效应与收入效应、改变个人生命周期阶段长度、增加养老负担等作用机制对延迟退休年龄产生不同影响。因此，应当基于差异化的省情，制定差异化的政策，即在延迟法定退休年龄问题上，制定延退年龄幅
4、度快慢有所差别、允许弹性化推进实施的政策，以求不同省区市的劳动者群体在延迟法定退休年龄问题上获得更为公平的对待，也为此项改革凝聚更多共识和支持。关键词 延迟退休；退休年龄；弹性退休；分类退休；老龄化；抚养比中图分类号 C913.6文献标识码 A文章编号 1002-8129(2023)05-0066-10（总557期）2023（5）决策与信息 Decision&Information662023年第5期均预期寿命提高、受教育年限增加、人口老龄化趋势加快、劳动力结构变化四个方面所考虑的。然而参与政策博弈的各方主体所追求的政策目标存在很大差异。比如，政府、职工、雇主（用人单位）各主体与延迟退休政策相
5、关的诉求是不同的，这就导致第一步的推动过程并不简单。其次，延迟退休政策实施的第二步应区分对待不同类型的劳动者。如对于不同年龄、不同性别、不同工种的劳动力，可以制定差异化退休年龄政策。然而具体实施起来又较为困难，因为作为政策受体的职工个人或群体各方面条件差异非常大。如不同岗位、不同职业群体的工作稳定性和工作强度不同，又如职工个人身体条件、家庭需求各异等等。如何使各群体满意，是个巨大难题，所以第二步的推动依旧需要经过慎重考虑。最后，第三步应针对我国各省区市实施差异化延迟退休政策。这是由于我国不同省、自治区、直辖市地理位置、历史文化不同，以及各省区市延迟退休环境不同造成的。由此，基于差异化省情，各省
6、区市应结合自身地区特性细化各地区延迟退休政策并实施。但各省区市差距多大为合适？是否会使不同地区人们感到不公平？这也是政策实施过程中需要解决的。客观地说，由于有太多差异性因素的存在，想要制定出使所有职工群体或个体（更不用说参与政策博弈的各方主体）都能获益或满意的延迟法定退休年龄的统一政策几乎是不可能的。但在制定具体政策时，尽最大可能关照到上述各因素的差异仍然是必须勠力为之的，因为公共政策的制定本来就是寻求共识、确认共识的过程，政策出台后的有效实施也有赖于共识作为支撑。目前学界内多数学者都已经注意到了延迟退休政策所应实施的第一步，即我国需要延迟法定退休年龄，并且学者们对于不同群体的多种利益诉求有所
7、察觉，并指出公众、知识精英和政府对于延迟退休政策的利益诉求存在共识与差异，政府只有意识到这种共识与差异并及时化解三方矛盾1，且正确处理好经济考量与政治考量、国家利益和个人利益等关系，进行通盘考虑，兼顾各方利益2，才能最终达成政策合意，推动政策实施。同时，学者们也对第二步进行了一些深入探索，得出了一些相对共识，如延迟退休政策可设定不同时间段，劳动者可以根据自身的身体状况自行选择退休年龄3。具体而言，延迟退休政策应对于不同类型的劳动者进行区分对待。如对于不同职业的劳动者，研究发现延迟退休后脑力和体力劳动者的收入差距将拉大，因此应根据劳动者工作性质制定不同的延迟退休政策4。而对于不同性别的技能型劳动
8、者，可以采取先女后男的延迟退休方案5。但学界对于第三步的研究目前还处于空白，我国省际间差异问题较为突出，同时由于我国延迟退休政策正处于规划阶段，政策内容具有原则性和宽泛性的特点，后续实施过程中仍需要由各省区市对政策进行进一步的细化，因此在第三个层面的基础上，探索影响延迟退休政策的因素，进而分析各省区市具体差异，并根据各省区市具体情况提出差异化政策建议无疑是十分必要的。而针对公平性问题，还需引入公平性视角，即只有基于公平的立场，公平地评价和对待初始条件不尽相同的职工群体（甚至各政策参与方）的利益状态和政策诉求，最终发现或形成对各方利益大体公平的政策方案。当然，必须于此申明的是，不论是法律上的还是
9、公共政策上的公平都是一个相对的概念。具体到本文所探讨的延迟退休政策问题上，所谓公平，是指在维护不同省区市各职工群体的利益的基础上，根据各职工群体的差别情况制定差别化的政策，尽可能补偿弱势职工群体的利益损失，进而实现不同省区市各职工群体在延迟法定退休年龄问题上的利益公平。这种省际间各职工群体的相对公平，实际上又包含着代内公平和代际公平两个层面。其中，代内公平，指的是代内的所有人不论其国籍、种族、性别等方面的差异，对于公共服务、公共资源拥有平等的享受权李运华 等：公平性视角下不同省市延迟退休年龄政策差异化问题探讨67决 策 与 信 息（总557期）利；代际公平，指在保证人类各代之间平等的基础之上，
10、能够公平地满足各代不同利益的需求，其实质为各项资源在代际间的公平分配和使用问题6。二、影响不同省区市延迟退休年龄政策的三个关键因素法定退休年龄指一国法律政策规定的职工退出劳动市场，并依据相应的程序领取养老金的年龄。这一规定划分了工作时间与退休时间，对国家的劳动力市场、生产能力、居民消费行为等都会直接产生显著的影响7。因此，制定延迟退休政策需要考虑到方方面面，包括经济、人口等多种因素。为探索影响年龄的决定性因素，本应进行相关性检验等实证检验，但由于目前我国各省区市规定的法定退休年龄基本一致，且大部分仍执行20世纪50年代的退休政策，少数省份的延迟退休政策也尚属于起步阶段，因而较难通过我国国内数据
11、进行影响因素分析实证研究。为此，本文借鉴其他国家的历史和实践经验，对影响其制定延迟退休年龄的因素进行探索，在此基础上选择符合我国国情和各省（区、市）情的，具有一定稳定性、长期性的影响因素进行分析。在影响因素方面，学者朱波曾采用回归分析法研究了154个分别来自欧洲、亚洲、大洋洲、非洲国家的退休年龄对养老金制度、经济、人口等因素的依赖程度，发现人口老龄化程度、经济发展水平、经济结构、人口平均预期寿命（以下简称“人均预期寿命”）及养老金制度等对退休年龄都有显著影响8。国外学者基于国际劳工组织（ILO）所有成员国及经济合作与发展组织（OECD）中部分国家的样本数据进行精算，同时通过探索退休与社会保障之
12、间的政治经济关系，发现年轻一代与老年一代之间通过养老保障存在政治互动，随着老年人增多，他们享有的政治权力越大，但同时抚养比下降，导致增加的退休人员需要分享一定数量的资源，此时人口老龄化导致老年人无法在退休后获得更多资源，因此他们选择延迟退休。同时也发现不同国家间不同的人口特征能够很大程度上解释各国的退休年龄差异，人口老龄化程度是影响退休期长短的重要因素，人口老龄化程度越严重，退休期会愈加缩短9。通过上述研究，可以发现不同国家退休年龄有所区分的影响因素包括人口老龄化程度、经济发展水平、经济结构、人均预期寿命及养老金制度。需要在这其中筛选对于中国退休年龄政策制定较为重要的因素。针对上述研究结论，首
13、先，本文认为经济发展水平无疑是影响中国退休年龄政策制定的因素之一。经济发展水平反映社会经济现象在不同时期的规模，通常用“GDP”或“人均GDP”来衡量各地区经济发展的规模、速度和所达到的水准。从横向角度来看，目前我国与他国经济发展水平存在一定差异，如美国、日本 2021 年 GDP 分别为 23 万亿美元、4.94 万亿美元，而中国 2021 年 GDP 为 17.73万亿美元。同时，我国自身经济发展水平从纵向角度来看也有巨大提升，从中国统计年鉴看，我国人均国内生产总值从 2000 年的 7942.1 元提升至2020年的71999.6元，在20年内提升了将近10倍。按照上述研究结论，退休年龄
14、也应相应提升。从世界横向维度与历史纵向维度两方面来看，我国应与别国延退方案有所差别，这是因为各国需要根据其实际情况来制定对本国人民利益最大化的延迟退休方案，进而使得政策推行能够得到人民理解支持，成功落地。但想要真正做到为人民着想，则需要考虑国内不同群体的差异情况。从我国内部各省区市纵横两维度来看，纵向具有历史文化差异、横向具有地理位置高低差异，种种因素导致各省区市经济发展水平也并不相同。由此，如果政策改革想得到人民的真正支持和拥护，则需要考虑省际间差异性问题，即我国各省区市在根据国家方针统一提升法定退休年龄的基础上，还应对具体的提升速度或提升幅度进行差异化考虑，来保证不同背景状况的人群在政策改
15、革中能够得到公平公正的待遇，在公平的基础之上保证百姓的利益不受损害。其次，人均预期寿命也是一个重要影响因素。民生安全与保障682023年第5期数据显示，人均预期寿命不同的国家，其退休年龄也有所不同，如日本、尼日利亚2011年人均预期寿命分别为 83 岁、53 岁，退休年龄分别为 65 岁、50岁。而2020年我国人均预期寿命已提升至77.93岁，近 40 年间增长幅度超过了 10 岁，但我国退休年龄却自20世纪50年代以来一直为男60岁，女55岁，没有发生改变。因此，从人均预期寿命角度，我国退休年龄也应有所改变。从国内角度来看，我国各省区市人均预期寿命也并不一致，而是存在较大差异，为遵循公平性
16、原则，各省区市百姓在政策改革中面临的延迟退休年龄方案也应有所差异。再次，65 岁及以上人口占总人口百分比即为各国人口老龄化程度，目前大多数国家已经迎来银色浪潮，人口老龄化程度的不断加深，各国也纷纷通过提高退休年龄来缓解此种现象带来的危机。我国同样也已进入人口老龄化愈发严重的阶段，这无疑为退休年龄改革提出了新的、紧迫的要求。但若想更好地测算养老负担压力，相比于 65岁及以上人口占总人口百分比这一指标，抚养比显然能够更好地反映出目前由多少劳动人口共同负担一名退休人员的养老开支，因为养老保险制度抚养比等于参加城镇职工养老保险的离退休人员人数与参保职工人数的比值，其分子部分相比于人口老龄化指标中的65岁及以上人口更加大幅地缩小了范围，限定在了领取人数上，同时把分母限定为参保职工人数。而如果把法定退休年龄作为一个时间节点，在此时间节点前的职工即为缴费人口，在此节点后即退休后的职工便属于领取养老金人口。因而抚养比这一概念与法定退休年龄这一改革中的要点无疑联系得更加密切。可以用抚养比这一指标来替代65岁及以上人口占总人口百分比。我国 2010 年抚养比为 11.9%，2020 年上升至19.7%，可
