1、96社会科学论坛2023/3 文史纵横国民政府时期国立大学教育经费配置机制建设述论薛国瑞（浙江师范大学 儿童发展与教育学院，浙江 杭州 311231）内容摘要：南京国民政府时期，中央政府与国立大学为提升大学教育质量，促使国立大学调整其教育经费配置思路，经费配置日渐趋于规范化、制度化和专门化。其中，规范化和制度化主要体现于教育经费配置结构与标准的确立和各种经费保管与配置委员会的成立；专门化主要体现于大学学术研究机构的设置与专项经费的确立以及教师薪酬要素的结构调整。这些经费配置的建设与调整，一方面为提升国立大学教育与学术研究质量提供了重要的物质保障，另一方面也为国立大学构建现代大学体制奠定了重要的
2、经费制度基础。关键词：国民政府；国立大学；经费配置；教育质量。作者简介：薛国瑞，教育学博士，浙江师范大学儿童发展与教育学院讲师，主要从事教育史、教育财政研究。中图分类号：G649文献识别码：A文章编号：1008-2026-（2023）03-0096-13教育经费是大学赖以生存与发展的物质基础。根据教育经费的汲取能力可以划分为“维持基本运行”和“提升教育质量”两个水平。北洋政府时期，各路军阀混战，中央财政危机频发，教育经费往往挪作他用，国立大学往往因经费不足而出现校长辞职、教师索薪，甚至裁撤合并等问题，一直停留在维持大学运行的阶段，提升大学教育质量并未成为大学发展的核心议题。到了南京国民政府时期
3、，中央财政虽仍为紧张，但投入到国立大学的教育经费不断增长，国立大学得以正常运行，而在相对有限的经费下，如何推进教育经费的优化配置，提高高等教育经费的总量规模与利用效率，实现大学教育质量整体提高和国家建设事业的协调推进，成为当时学界开始关注的重要议题，也是南京国民政府整顿国立大学所要解决的核心议题之一。近年来，学界逐渐关注到国民政府时期大学教育经费的研究，但多强调经费背后的政学关系或人事关系，其结论也多以人事更替或政治波动作为教育发展的主线，往往忽略了经费对于教育发展的支持作用。实际上，梳理这一时期国立大学教育经费配置机制，可以更好地理解经费配置与大学教育质量之间的关系，为我国推进“双一流”大学
4、建设提供参考。一、教育经费配置标准及其管理机构的确立1.教育经费配置标准的确立与落实DOI:10.14185/ki.issn1008-2026.2023.03.00897国民政府时期国立大学教育经费配置机制建设述论南京国民政府成立后，国家政治与经济的稳定性不断增强，中央教育经费呈现出逐年增长的趋势。这为推进国立大学教育质量提升奠定了重要的物质基础。1928年10月，蒋梦麟担任教育部长，他上任伊始即表示“拟先从高等教育着手”，整顿全国教育1。1929年七八月间，国民政府先后颁布 大学组织法 与 大学规程 等法令，重新明确了国立大学的基本含义及其教育经费的来源主体与配置比例，为规范国立大学教育经费
5、配置标准建立法理基础。12月，为进一步丰富 大学组织法 与大学规程的规定，教育部发布训令，称“查学校行政费用，须有一定限制，藉免任便滥支。兹规定专科以上学校每年行政费不得超过经常费10%，以期款不虚糜多留余力，用之于扩充设备方面，藉谋学校实际之进步”2。1930 年 4 月，全国第二次教育会议提出了“改进高等教育计划”，对上述法令又一次作了更为全面细致的补充，要求国立大学在训政六年期内，全力使大学的内容充实、程度提高，但作质量的改进，不再作数量上的扩充。该计划还对国立大学内部经费的配置比例作了更为明确而具体的划分，如国立大学俸给费须占岁出总额的5565%，其中教员薪俸不得少于45%，职员薪俸不
6、得超过10%；设备费占3540%；办公费占510%等3。基于此，国立大学内部经费配置标准开始不断作出调整。1932年10月17日，罗家伦在国立中央大学“总理纪念周”作题为 中央大学之使命的演讲，提出改革学校行政事务的意见：“厉行节约，特别是注重在行政费之缩减要增加效能，过去人员过多，办事效能并不见高。我们以后预算少用人、多做事，总希望合理化的事务管理中，获得最大的行政效能。使每一个人员能尽最大的努力，每一文经费，获得最经济的使用。”4后在改革中又进一步指出：“设备是研究学问重要的工具，也是研究学问的重要鼓励，办教育的人，应当节省任何费用，以从事设备；国家也应当尽力补助学校经费，指定不为其扩充行
7、政之用，而为其增加设备之用。”51933年3月，郭任远担任浙江大学校长后，大力精简行政结构，裁汰行政职员，其指出：“学校应以教务为重，行政部分不过为教务之辅助，对于行政费用，拟力求紧缩，预计每年必可节省四万元，专为文理、工、农三学院增加图书设备之用。”3月18日，郭任远宣布改组浙江大学行政组织，设秘书处与总务处，“秘书处取消秘书长，仅设秘书一人（原有秘书二人），下分文书、注册、图书、军训、体育五课。总务处设总务主任一人，下分事务、会计、医务三课。取消出版课，裁撤学生生活指导员。出版事宜交由出版委员会主持，训育事宜暂由各院长及各学系主任负责兼理”6。同年9月，郭任远再次指出：“鉴于各学系图书仪器
8、等设备之急须扩充，而经费收入短绌，不能不先从节流入手，遂极力裁员减政，以期撙节行政方面之支出，补充教学方面之需要。”71936年4月，竺可桢出任浙江大学校长。他在给学生训话时98社会科学论坛2023/3 文史纵横称：“我以为大学经常费，关于行政费应竭力节省，教职员薪金所占不能超过百分之七十，而图书仪器设备费应占百分之二十或至少百分之十五。”85月9日，他在校务会议中宣布其办学方针，指出浙大应节省行政费，扩充仪器设备，以有限之经费，作最经济之支配，俾臻完善。同时，浙大还应实行经济公开，藉受集思广益之效9。国立各大学校长对于经费配置的整顿方针，在其权力扩张及教育部监督机制深度介入的影响下，效果逐渐
9、显现。据教育部统计，国立各大学在1931年度的岁出经费配置中，办公费多大幅度缩减，而设备费则不断增加10。国立大学教育经费配置与教育部既定的经费配置标准日渐相近，设备费增加与办公费缩减的大体趋向也较为明显。这一经费的配置格局直接为国立大学实用科学的发展奠定了物质基础，并在很大程度上推进了国立大学由维持基本运作向提升教育质量的发展转变。2.各种专门经费配置委员会的成立20世纪30年代前后，随着国民政府统一会计制度的建设，国立各大学倡导建立经济公开与独立的会计制度，并成立各种专门委员会，负责专项经费的保管与配置。国立大学教育经费配置开始不断规范化与制度化。1929年秋，暨南大学校长郑洪年提出了“力
10、行撙节主义，并使财不虚糜，经济绝对公开”的经费配置思路。其后，郑氏委托“第三者（会计师）”代办暨大财务。是年11月，暨大特聘潘序伦会计师为代办出纳事务，奚玉书为代办会计事务，“开全国大学经济由第三者代办之纪元”11。杨裕芬在担任暨南大学会计时称：“当今之世，莫不以司出纳为利薮，恒使其所私掌握，一方侈言财政公开，而贪婪卑污之事，乃不绝于报章。今校长郑公，毅然以本校财政委诸会计师代办，收支账目，月有报告，年有概况，编发全校员生，莫或延误，斯诚开教育行政未有之先河，而财政公开之说不足为吾校语矣！”也正基于此，暨南大学虽学费收入较低，且“五年来核准经临各费共三百三十三万一千七百八十四元，实领总额不过二
11、百三十二万另八百零三元，约合三分之二，以五年平均计之，每年仅四十万元强耳！而当此五年之初，适逢命改为国立大学之期，一切必要之建筑设备，又刻不容缓，科学馆、莲韬馆、女生宿舍、初中宿舍、高中宿舍、大礼堂、教职员宿舍、大中学部教室、中学部办公室等，均于此五年中次第落成，而凿百流井以供饮料，所费尤钜，游斯校者，观其建筑设备，虽不能与先进各大学相比拟，但觉其壮丽宏伟，井然有序”，这均与实行独立的会计制度与经济公开密切相关12。1932年7月，国民政府主计处正式颁布“中央各机关及所属统一会计制度”，通令各机关遵照执行。由于这一制度本身过于繁琐，遭到政府各直辖机关的抵制。但统一会计制度的基本理念已在国立大学
12、内部有所反映。罗家伦 中央大学之使命的演讲，提出了经济公开的行政改革，并制定全校的会计制度，聘请会计师三人，务使一切账目条分缕析、随时可查、随时可缴，“使任何人无从作弊，并且要使任何99主管都也无从作弊”13。1934年，中山大学校长邹鲁同样指出：“中大财政，每月预算有二十余万，实际领得者为十八万元，所以各院各处在此困难情形，毫无间言者，端赖公开支配，虽欠而能均。每届月终，并登校报公布，本已公开，然每月公布一次，尤未达到完全公开之目的，此后除以上办法外，并每日将收支由同堂办公之各院各场各处所之主要职员，共同检阅，使一丝一毫，日日均行公开。”14与此同时，国立各大学还成立了各种委员会，以确保各项
13、经费保管与配置的规范化。如1931年9月初，国立北京大学公布 国立北京大学学费收支及保管办法，规定了学费保管委员会的组成，学费的征收、使用、审核等15。1933年4月，国立四川大学第一次校务会议通过 本大学经济审查委员会规则，规定：“本大学事务课应于每月终了后十五日内编造收支计算书暨对照表送交经济审查委员会审查。”“经济审查委员会于审查完竣后，应有委员三人以上署名盖章并报告校务会议。”“经济审查委员会于执行职务时，如发现弊，应从速报告校长澈究。”161933年7月，国立武汉大学通过 本大学特种基金保管委员会规则，规定：“第一条，本大学设特种基金保管委员会保管一切一时不至动用或须集有成数始可动用
14、之杂项捐款。第二条，本委员会由本校教务长、财务委员会委员长及各学院院长组织之，并以教务长为委员长。第三条，本委员会收支款项记账反（及）保管重要证件现金等事项，由本委员会指定本校事务部各职员兼任，不另支薪。第四条，本基金支用时须由本校校长开具支款理由，经本委员会通过始可签付。”171936年2月，四川大学校长任鸿隽以川大基金颇感缺乏，“而各种建设亟待举办，爰拟设立建设经费保管委员会”，拟具保委会组织大纲，呈请教育部转呈行政院核示，后行政院交教育部与财政部共同审议18。实际上，国立各大学不断加强对教育经费的配置和管理，与其长期处于经费不足的状态有密切关系。20世纪20年代末，国民政府时常以“减成”
15、或延缓等方式拨付国立各大学教育经费。国立各大学在经费总量不足且缺乏稳定性的情况下，其配置一方面须满足于学校的日常开支，另一方面又须推进重点事业的持续发展，而选择以经济公开与成立经费配置及管理等专门委员会的方式是实现上述目标的重要保障。其中，经济公开有助于使学校内部及社会各界了解并参与经费的日常配置，增强经费配置的合理性，同时还可在某种程度上吸引社会资本的注入；专门委员会的成立则强化了经费配置及管理的规范化与制度化，使经费投入某项事业的稳定性与持续性有所保证。二、学术研究机构建制与其专项经费的确立1917年蔡元培改革北京大学后，国立大学的学术研究职能开始受到关注，但因中央财政危机，依旧未获得政府
16、的积极投入。1927年南京国民政府成立后，以学术国民政府时期国立大学教育经费配置机制建设述论100社会科学论坛2023/3 文史纵横统领一切教育、行政事务的理念得到了实践的机会，大学院和大学区制先后试行，大学的学术研究功能也因此得到政府独立的经费支持。也基于此，1912年北京政府颁布了 大学令 并规定“大学以教授高深学问，养成硕学闳材，应国家需要为宗旨”，强调大学的教学功能。而1929年南京国民政府颁布的 大学组织法 规定“大学遵照十八年四月二十六日国民政府公布之中华民国教育宗旨及其实施方针，以研究高深学术养成专门人才”，将“教授高深学问”变为“研究高深学术”，将“养成硕学闳材”变为“养成专门人才”，强调大学的学术研究功能和社会服务功能。国民政府亦开始强调国立大学教育经费配置的学术研究取向。实际上，早在1917年蔡元培改革北京大学时，即提出了大学应设立研究机构，但由于大学时常处于经费危机状态，直至20世纪20年代初期，北京大学才勉强开办了研究所国学门，并制定 研究所简章，使之规范化；再之后，东南大学创办各种研究会；1926年，交通大学创办工业研究所。1927年10月，大学院成立后，院长
