1、府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化 以长三角机关事务管理为例锁利铭 阚艳秋摘 要 随着高效能政府建设的持续深入，建立更加有效的府际效能协作新格局是理论和实践面临的新课题与新路径。在理论构建上，本文基于制度性集体行动框架界定了“府际效能协作”、识别了府际效能协作的动因、搭建了“效应内容过程”的府际效能协作构成要素。在经验探索上，对长三角机关事务管理府际协作实践分析揭示出：长三角区域府际效能协作初步形成，具有非均衡性的网络地位分布、同质双边的协作关系、“整体弱连接局部强关联”的协作结构以及以保障为主的协作领域等特点。在优化建议上，针对国家、省市地方政府、机关事务管理机构等层面，围绕“政
2、策制度机制保障实践行动”等方面提出完善府际效能协作的方向。关键词 府际效能；集体行动；协作结构；政策制度中图分类号 文献标识码 文章编号（）：作者简介 锁利铭，南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员 天津；阚艳秋，南开大学周恩来政府管理学院博士生 天津 一、府际协作新议题：从政策绩效到政府效能近年来，区域性的公共事务经常面临着地方治理系统的碎片化困境，协作性公共管理成为全球新公共管理革命的趋势，地方政府通过寻求与其他行政、社会、市场等主体协作，以实现提升公共服务质量、降低公共服务成本以及创新公共服务内容的目标。随之协调与合作逐渐成为府际关系的重要模式，以大
3、气污染、水污染、科技创新等政府外部职能实施为主，以提升区域性政策绩效为目标的府际协作也构成了当前府际协作研究的主流和主体。但府际协作除了体现在地方政府的对外治理中，还表现在面向政府效能提升的内部事务管理协作过程中。自新公共管理运动以来，以“政府契约化”“绩效管理”“专业化管理”为代表的效能提升改革运动卓有成效。效能型政府的建设除了强调内部主体与要素的有序高效，也逐渐拓展到与外部主体协同关系的塑造中，并在创新协作机制与结构中寻求效能提升。同样是强调一组地方政府主体之间的行动关系，在外部事务府际协作得到充分关注的背景下，面向内部效能提升的府际协作在实践中已经起步许久，本文是国家自然科学基金面上项目
4、“基于网络关联的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（）、南开大学文科发展基金科学研究项目“面向网络型城市群的协同治理机制、结构与模式创新研究”（）的阶段性成果。但在府际协作研究中通常被面向政策绩效的外部事务协作的研究所掩盖。与外部事务的政策绩效不同，内部事务以政府组织的运行效能为核心，在我国通常被界定为政府效能建设。政府效能是指国家机关及其工作人员为实现政府目标，在从事公务活动过程中发挥能力与功能的程度以及产生效率、效益和效果的综合体现，在其实践进程中逐步关注到了对外协同的路径拓展。从党的十六大到十七大期间，政府效能建设主要是从降低行政成本与改革行政管理体制等方面提高行政效率；在十七届二中全
5、会后将关注点开始转向建立科学合理的政府绩效评估指标体系与评估机制，这一阶段的效能型政府建设聚焦于政府的内部控制与绩效改进。近年来开启了绩效管理与政府过程的一体化进程，尤其是 年政府工作报告中明确指出要全面提高政府效能，表明政府重视系统性地开展效能提升工作，其中“全面绩效型政府”关注到了结构性与协同性问题的解决，这一阶段的效能型政府建设开始将注意力分配到了协同方式上。在中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中提出，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点后，以 项目为代表的公私合作、以政府公物仓为代表的集中统一管理等举措不断出现。年 月发布的
6、国务院关于加强数字政府建设的指导意见更是强调基于一体化协同、共性办公、线上集成化办理等提高机关运行效能，这一阶段的效能型政府建设尝试开展协作性工作。由此，在一系列政策与治理实践中已经开始呈现出政府效能建设中的内部事务协作态势。在政府效能建设的外部化趋势下，作为对行政组织发挥功能予以物质支撑、秩序维护和过程协调的政府运行保障效能成为其核心体现，当政府运行保障机构服务于政府总体的工作方向时?I1，就直接关系到政府整体效能提升。?I2在具体行政系统运转中政府运行保障又集中体现为机关事务管理行为，比如办公用房、公务接待及干职工公共食堂、公车管理、公共机构节能、公共机关管理等方面。由此，当政府效能的过程
7、环节直接作用于行政机构时，主要表现为机关事务管理工作的效率。历年来的全国机关事务工作会议中逐步强调了“集中统一管理、政策协调融合、优化协同高效”等协作性指向，但机关事务内部管理面临着治理功能、公共利益、法治建设、主体关系等方面的碎片化困境。?I3尽管近年协同高效化的机构建设实践印证了动力外部化趋势，比如南京都市圈启动机关事务管理高质量一体化发展；四川省和重庆市共同编制机关事务工作“十四五”规划等，但依旧面临机关层级与空间地域之间的冲突关系?I4，以及地方标准之间的体系化问题。?I5因此，政府效能的提升亟待在机关事务管理行动中针对主体、机制、空间等方面实现整合与协同，在保持内部事务属性基础上结合
8、外部联动形成相互交织、集中统一并注重关系协调的复杂网络。?I6这就对府际协作理论研究提出了一个重要任务，相对于缓慢起步并快速发展的政府内部事务效能协作实践，以政策网络研究为代表的研究重点关注碎片化困境的缓解机制，对内部成本节约、效率提升等面向规模经济的效能协作内在机理、结构形成和实现路径鲜有关照。即使已经有研究在分析政府内部事务管理的协作需求基础上，关注到了机关事务领域的整体性治理视角?I7、合作治理理念?I8以及多元共治格局?I9，进行了研究政府内部事务协作的微观困境识别与宏观方向探索，但尚未形成对政府效能建设和推动府际协作双重动机的统一认知，更难以进行内部机理的清晰提炼与实践数据的量化支撑
9、，进而府际协作与政府内部事务之间依旧缺乏系统的理论构建与经验观察。因此，文章将结合制度性集体行动框架的理论基础，提炼出府际协作视角下政府内部事务协作机理，结合长三角机关事务管理的协作动态分析，在理论融合与实践剖析的基础上提出相应的政策启示。二、制度性集体行动与府际效能协作（一）制度性集体行动框架中的政策绩效与政府效能制度性集体行动（府际效能协作的制度性集体行动：理论、经验与优化，）的出现旨在对碎片化的大都市区域进行治理，这一框架融合了集体行动、交易成本、公共经济、社会网络以及政策工具等经典理论，包含协作困境、收益、机制、交易成本与风险等多维理论要点，形成了阐释行动者基于理性选择何以克服集体行动
10、困境的综合性框架。?20具体而言，机构行动者决策对其他主体权力资源划分、组合与分配产生的影响，容易在行动过程中形成水平困境、垂直困境和职能困境。?21由此，对于行动者合作本身而言是有风险的?22，框架中将其划分为来自协调不力、合作信用以及收益分配等方面的交易风险。?23治理主体对于整合机制的选择取决于协作的净预期收益?24，但选择本身又构成了机制成本?25，机制执行的过程还会产生信息、谈判、实施以及监督等交易成本。进而通过对治理问题和途径等多重复杂属性的识别，治理行动者会产生合作的偏好性选择。府际协作可以理解为在一个或多个业务职能领域中，地方政府机构之间在政策、资源、治理等多方面达到共识性合作
11、?26，根据协作业务职能性质差异，可以将其细分为府际外部事务协作与内部事务协作。框架下为外部事务治理领域的府际协作提供了一系列理论模型和经验发现，这些外部事务领域的受益方是公众，比如经济发展、应急管理、环境治理、数字治理等。从 的理论伊始出发，产生 机制的需求中就存在着地方政府对规模经济的追求。?27在府际协作中，规模经济不仅是通过增加供给主体以实现对公共服务供给中人力资源和财政资源平均成本的降低，政府公共资源的配置也可以通过联合使用的方式来降低平均成本。相对于以政策绩效为目标的外部事务协作，以政府效能为目标的府际内部事务协作更能体现出 机制的这一功能。在面向政策绩效的外部事务府际协作动机中，
12、更多的协作开展是通过“协议”来实现，也就是通过目标、工具和时机等方面的约定，以实现协同性的政策目标。面向政府效能的内部事务协作，更多强调政府自身资源的节约利用，通过结构调整和工具创新降低自身的平均成本。（二）政府内部事务的府际协作动因如前所述，府际内部事务协作探讨相对于更成熟的府际外部事务协作研究更需要在府际协作基础理论中找准定位，在对话并发展现有府际协作理论的基础上弥补对府际内部事务协作基本逻辑的剖析。由此首先需要明确府际内部事务协作的一般化动因，从内外部环境来看，伴随着“协同理念”下强调从分治走向融合的宏观背景?28，碎片化、外部性与协调性困境?29下对于“集中统一”管理的需求，加之“科技
13、赋能”等技术驱动?30，“小而全”的形式已不再适应政府内部的效能建设。?31进而在单一边界下机关事务管理效能提升达到内部最大值后，需要与其他地区或部门间基于共享、交换与协同，以实现对潜在政府效能提升空间的识别、创造与满足。从主体属性来看，新公共管理理论中指出了通过行政主体的“经济人”特征?32，在 框架中强调行动者“理性人”属性，进而政府内部主体也是强调效能收益导向的理性选择行动者，在进行府际协作决策时同样具有综合考量的过程，只是目标导向与协作内容与外部事务有所差异。此外，新公共治理理论中指出了通过与外部主体的连接可以获得支持并提高行政效果，即在相互依存的环境中基于协作行为对行政效率和政府效能
14、具有正向影响。?33故而在“经济人”与“理性人”属性以及“外部化”路径共同作用下，政府内部事务主体会选择不断挖掘能够实现政府效能规模经济的发展空间，并促进突破内部边界走向府际内部事务的协作。从路径选择来看，竞争与合作都是府际关系的重要模式，对于政府效能提升而言，本质上的府际竞争不可避免，传统的竞赛型路径在理论上可以实现政府内部对于行政效率的追求，比如基于市场机制、商业机制下的分权和竞争，弱化公共部门的垄断性并促进服务质量的提高。?34然后在具体实践中，行政成本效率与具体的公共服务同政策的规模、对象与场域等密切相关，不同地区和领域间都缺乏竞争可比性。而且传统政府内部行政活动中会缺乏一定的活性机制
15、以促进有序竞争，从而基于竞争途径的效能优化无法促进行政效率的最大化，需要从单一经济效益追求逐渐转向高质量发展的持续性关系资本累积，探索政府效能 年第 期提升的协作路径创新。府际关系中除了强调纵向各层级与横向各政府之间的关系，还关注不同的政府部门与跨地区政府之间的关系形态?35，面向效能提升的府际内部事务协作则对应于各地区政府部门之间的府际关系，本研究将其界定为“府际效能协作”，可以理解为两个或两个以上政府机关单位基于效能优化的目标，针对特定机关事务管理领域，采取主体间联合行动与关系管理的方式，实现持续交互影响的过程。（三）框架下府际效能协作的分析要素基于“成本收益”的府际效能协作效应。在政府内
16、部事务选择府际协作路径后，构成了府际效能协作过程，这一具体的行动实践何以促进政府效能提升体现为收益提升和成本降低两端的相对变化。从收益端而言，框架中有集体性与选择性收益的划分?36，机关事务管理领域的集体性收益表现为基于协作获得的宏观收益，以制度、作风、业务以及廉政建设为内容?37，系统提高机关的工作效益、管理效率和服务效果，基于政府运行保障的高效促进政府更好地发挥服务性职能?38；选择性收益则是在社会资本与关系变化中影响特定行为主体，比如促进机关事务管理工作者累积信任、提高声誉、创造机会等，进而从潜在层面推进政府效能提升。从成本端来看，机关管理单位的协作可以基于多主体的需求聚合促进较低平均成本的实现?39，在回应节约型机关建设需求、将有效成本转化为行政绩效的同时减少无序竞争、铺张浪费等无效成本?40。具体表现为基于协作政策降低谈判与监督成本；多主体联动打破部门壁垒，降低信息与实施成本；跨域协作与互惠降低潜在的不确定性与合作风险。基于此，府际协作与效能建设的双重动机得以实现，即对于政府内部职责优化与效能建设而言，府际协作的深入可以促进多主体之间关系资本的累积与规模经济的产生，并进一步推
