1、财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10财会监督“会计监督检查典型案例”专栏将公益性资产列入固定资产 虚增资产规模姚海涛【摘要】2020年，财政部某监管局对A集团2019年会计信息检查时发现，A集团固定资产中包含大量公益性资产，夸大了融资平台公司的资产规模和经营状况，极易形成金融风险。本文在分析其违规事实、动机及原因的基础上，提出加快平台公司公益 性资产处置进程、加速转型、优化自身内部结构等意见建议。【关键词】公益性资产融资平台公司 金融风险一、背景资料A集团是K市在整合城市资源和国有资产基础上，按照市场化、多元化、国际化发展格局组建的政府融资平台公司，目前为L省规模最大的地方国有企
2、业集团，境内主体信用评级AAA级，拥有B集团、C集团、水务公司等12家全资子公司。2020年，财政部某监管局对A集团会计信息进行了检查。检查发现，A集团2019年固定资产482亿元中，地下管网、路桥等公益性资产合计405亿元，占比达81%，固定资产中包含大量公益性资产，夸大了融资平台公司的资产规模和经营状况，极易形成金融风险。二、违规事实及手段公益性资产是指与公共利益密切相关或为公共利益服务的资产，这类资产按照国家的法律法规不能或不宜变现，主要包括市政道路、水利设施、党政机关及经费补助事业单位办公楼、公园、学校、医院、广场、非收费管网设施等没有经常性收入的基础设施。根据企业会计准则基本准则中资
3、产的定义，资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。公益性资产不能为企业带来经济利益，不符合企业会计准则中关于资产的定义，因此不能认定为企业资产。A集团前身最早可追溯至1991年K市计划经济委员会设立的K市建设投资公司，随着城市化进程的加速，2001年K市人民政府在其基础上组建了B集团，2009年和2012年K市人民政府相继出资成立了C集团和城投公司。2013年9月30日，K市整合上述企业、相关国有资产和城市资源，成立了A集团，注册资本50.2亿元。在上述地方融资平台公司成立的时候，为了增加融资平台公司的资产规模，便于从银行等金融机构进行融资，
4、其主管部门K市国有资产管理委员会以行政划拨方式，无偿将地下管网、路桥等公益性资产划拨到融资平台公司名下。A集团2019年资产总额2336亿元，其中固定资产482亿元，固定资产中地下管网、路桥等公益性资产合计405亿元，按照资产定义，这部分公益性资产非企业实际控制，不能为企业带来经济利益，不应该计入固定资产科目。具体为：路桥资产87亿元、管网资产318亿元。上述公益性资产主要分布在A集团本级及其下属B集团和C集团，3家融资平台公司地下管网资产合计310亿元、路桥资产合计80亿元。其中：A集团本级地下管网资产197亿元；C集团地下管网资产80亿元、路桥资产14亿元；B集团地下管网资产33亿元、路桥
5、资产66亿元。三、违规特点（一）公益性资产金额大、占比高，易形成金融风险A集团本级及其下属B集团和C集团2019年公益性资产405亿元，占A集团全部固定资产482亿元的84%。融资平台公司资产中包含大量的公益性资产，夸大了融资平台公司的资产规模和65财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU财会监督经营状况，极易形成金融风险。（二）虚增资产规模，导致资产与债务不匹配公益性资产不为融资平台公司产生收益，主要作用就是在融资平台公司对外融资时粉饰财务报表，人为调整融资平台公司的资产规模、资产负债率等财务指标。以资产负债率为例，根据A集团2019年资产负债表，当年A
6、集团资产负债率为43%，如果从资产总额中减去地下管网、路桥等公益性资产，当年A集团的资产负债率变为52%，增长了9个百分点。四、检查思路与方法（一）未雨绸缪，提前确定关注重点在检查开展前，检查组认真开展查前调查，通过解读融资平台公司对外公布的年审报告，发现A集团存在固定资产中管网、路桥等公益性资产额度大、占比高的情况，针对这一情况，组织检查人员梳理政策法规，并将资产质量确定为会计信息检查的工作重点。（二）上下联动，彻底理清问题脉络在检查中，根据查前调查发现的问题线索，将A集团本级与子公司看作一个整体，以资产为主线，并时刻保持集团本级和子公司检查组之间的沟通联系，统一检查口径，通过上下联动，理清
7、集团业务脉络、全面完整发现公益资产占比高的问题。五、违规动机及原因分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配，导致地方政府在投融资方面存在较大资金缺口，为弥补这一部分资金缺口，地方政府纷纷通过财政拨款注入资金或划拨国有土地、股权等资产投资成立一批有着政府背景但对外拥有独立法人资格的公司，这些公司被用于承担一些政府投资项目融资，地方政府融资平台公司应运而生。融资平台公司成立的主要目的即通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金，为扩大其融资能力，地方政府通过注入货币资金、房地产、国有企业股权、土地（包括储备地、划拨地及出让地），以及学校、医院、公园等公益性资产的方式，对其进行资产性支持。地方政府需要
8、借助融资平台公司获取大量资金，然而财力有限导致其可支配的货币资金、房地产和股权等高价值资产难以满足分配需求，与此同时地方政府手中掌握大量的储备土地及公益性资产，地方政府更倾向于向融资平台公司注入此类资产。因此，大部分融资平台公司是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的，后续再获得政府注入的储备地和公益性资产，持续扩大资产规模。但是，储备地或公益性资产本身并不具备相应的价值，地方政府通过该种方式增加融资平台公司的资产规模、降低债务负担后再让其进行融资的行为，本质上是地方政府的超额举债。六、教训与启示地方政府之所以成立融资平台公司，主要是为了适应特定历史时期社会经济发展的需要，
9、融资平台公司可以为地方政府带来更多的财力用于地方经济发展，完善相应的基础设施建设。因此，融资平台公司的经营并不以营利为目的，更多是为了解决地方政府对资金的需求和完成一些没有利润却不得不做的民生工程。随着时代的发展，地方政府融资平台公司以往的运行方式已经违背了经济发展规律，容易面临更多的风险和挑战，应该及时进行调整。（一）加速地方融资平台公司公益性资产的处置进程地方融资平台公司成立之初，其资产主要采用无偿划拨或资金注入的方式形成，部分划拨的资产存在权属不明等问题，特别是无偿划入的土地类资产，往往缺少相应的权属证明。平台公司应及时梳理资产情况，对于政府划拨的地下管网、路桥等公益性资产，应该依照相关
10、法律法规转回至政府相关部门或政府通过其他有经营收入的资产进行置换；对于通过融资建设形成的公益性资产，可通过政府债券置换等方式逐步交回政府有关部门。（二）地方政府应通过多种方式帮助平台公司加速转型地方政府融资平台公司设立的目的，是促进地方城市建设和加速地方经济发展。融资平台公司承建的地方政府建设项目，从立项审批、项目建设到竣工验收等各个环节均需要相关政府职能部门的审批手续和资金往来。地方政府特别是财政部门应给予融资平台公司在债务化解、往来资金等方面的政策性支持；政府和国资管理部门也应按照国家相关法律法规要求，通过资本金注入等方式帮助、引导平台公司加速转型为在其优势领域能够自主运营、自负盈亏的市场化运营主体。（三）平台公司应优化自身内部结构在获得外部帮助的同时，平台公司也应优化自身内部结构，在公司的顶层设计方面，应按照政府和董事会制定的转型方向，及时增强相应的职能部门，缩减或退出不支持领域的经营行为；在内部控制方面，要制定高效的财务核算、工程建设、风险控制和资产管理等制度，便于及时适应转型工作的需要。（作者单位：财政部吉林监管局）66
