1、80城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理【作者简介】吕俊平(1986-)，男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，lvjp0306 。尹晶晶(1999-)，女，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。王佃利(1971-)，男，博士，山东大学政治学与公共管理学院教授，山东大学国家治理研究院副院长，中国城市规划学会会员。【修改日期】2023-05-09【中图分类号】TU982.2【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr202
2、30607a【文章编号】1002-1329(2023)06-0080-09【摘要】黄河流域生态保护和高质量发展战略是我国江河战略的重要构成，其体现出的流域治理模式和国家战略贯彻方式，是中国式流域治理的政策集成的重要体现。地方政府是落实黄河战略的主要执行者和关键力量。在黄河战略提出三年之际，对济南市域空间的协同案例进行多尺度拆分，从空间尺度视角审视黄河国家战略中市域范围内协同模式与特征，可以发现：济南市落实黄河国家战略中的区域协同，在国家、市域和县(区)域三个尺度上呈现出不同的模式与特征，分别为国家战略驱动的科层模式、创新激励驱动的网络模式和平等协商驱动的契约模式。不同空间尺度上呈现出的区域协同
3、模式，是自下而上协同主体的治理需求与自上而下战略驱动的政策要求共同作用的结果。【关键词】空间尺度；区域协同；黄河国家战略ABSTRACT:The ecological protection and high-quality development strategy of the Yellow River Basin is an important component of Chinas strategy for rivers,which embodies the watershed governance mode and the way of implementing the national
4、 strategy,and is an important embodiment of the policy integration of Chinese-style watershed governance.Local governments are the main actors and key forces in the implementation of the Yellow River strategy.At the time of three years after the Yellow River strategy was proposed,it can be seen thro
5、ugh a multi-scale splitting of the collaboration case of Jinan City space and a review of the collaborative mode and characteristics within the medium-sized area of the national strategy for the Yellow River Basin from a spatial scale that:the regional collaboration in the implementation of the Yell
6、ow River national strategy in Jinan City presents different modes and characteristics at the national,municipal,and county(district)scales,which are the national strategy-driven section-level mode,the network mode driven by innovation incentives,and the contract mode driven by equal consultation,res
7、pectively.The regional collaboration modes presented at different spatial scales are the result of the combination of governance needs of bottom-up synergistic subjects and top-down strategy-driven policy requirements.KEYWORDS:spatial scale;regional collaboration;the Yellow River national strategy1
8、问题提出2019年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表讲话，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2021年10月，深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会在济南召开，意味着黄河战略从初步规划转向深入落实，也体现出“让黄河成为造福人民的幸福河”国家信念的坚定追求。黄河自西向东横跨九个省(自治区)，在山东省东营市流入渤海，有其独特的地理区位特征和经济发展特征。黄河流域治理是典型的跨域治理，超越不同范围的行政区域，流域治理的协同性与属地管理的“碎片化”矛盾，要求必须以协同治理为黄河流域治理的基本凭借，这也是扩大黄河流域治理的正外部性、阻滞负外部性扩散的必然
9、选择。从地理意义上来说，“流域是以水为核心要空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式*基于济南市域协同案例的研究REGIONAL COLLABORATION MODE FOR THE IMPLEMENTATION OF YELLOW RIVER NATIONAL STRATEGY FROM A SPATIAL SCALE PERSPECTIVE:BASED ON A COLLABORATION CASE IN JINAN CITY吕俊平 尹晶晶 王佃利L Junping;YIN Jingjing;WANG Dianli*国家社会科学基金一般课题“黄河流域生态保 护 与 高 质 量 发 展 的
10、跨 域 协 同 治 理 机 制 研究”(22GLA00343)；山东省社会科学规划项目“健全共建共治共享的社会治理制度和提升社会治理效能研究”(22AWJ35)。81致力于共同解决好社会公共事务，“最大限度地维护和增进公共利益”3；第三，治理过程动态性，各协同主体采取适当的方式进行互动和决策，最终就公共事务达成共识并采取行动。本文关注的是黄河流域市域范围内的府际协同治理，因此，治理主体的多元性仅体现在行政体制内的层级政府和政府部门。流域治理是协同治理理论最常见的应用场景。黄河流域协同治理是黄河治理的重点研究领域，也是实务界需要优化提升的现实治理策略。自2019年黄河战略提出以来，国内以黄河流域
11、为主题展开的研究迅速增加，从中央政府到沿黄各省市不断探索实践黄河流域生态保护和高质量发展的有效路径，在经济、社会、生态、文化等多领域实现跨域协同合作，为黄河流域协同治理研究提供了丰富的现实样板。通过前期文献梳理，黄河流域协同治理的已有研究大致形成两条研究路径：其一，以整体性为视角关注全流域的协同合作，遵循“理论内涵应然要求机制构建”的研究路径，主要解释了是什么、为什么、怎么办的问题。流域协同治理具备协同治理的基本特征，是在流域的整体性、外部性等特征的基础上，由流域多主体共同解决流域治理碎片化问题的过程。在流域协同治理的政府内部，大致形成几种协同关系，包括纵向府际间协同、横向府际间协同和斜向政府
12、间协同1-2。在黄河流域治理面临诸多困境的当下，“黄河流域协同治理不仅是破解生态环境治理行政分割的客观要求”2，也是遏制生态环境恶化和负外部性的关键举措，更是推动流域经济社会均衡发展4的必然选择。至于如何通过协同治理实现黄河流域生态保护和高质量发展，学者们提出要完善治理机制和结构，实现治理转型。周伟认为要从建立组织载体、健全制度体系、完善协调机制三个方面完善协同治理机制2。廖建凯和杜群认为需要通过治理转型实现黄河流域协同治理。具体而言，在治理结构上“从黄河水管理转向黄河流域治理”4、“从以行政区划为主的区域管理转向流域管理”5，在治理模式上“从科层管理转向多元共治4、从地方分治转向协同共治”6
13、，在治理手段上“从命令控制主导的威权管制转向利益诱导的衡平治理”4。其二，以专题性问题关注黄河流域特定区段问题，遵循“现实困境原因分析对策建议”的研究路径，基于案例分析，从不同维度提出黄河流域协同治理的优化路径。司林波等对黄河流域上中下游不同区段进行比较，分析不同区段生态协同保护的模式与特征，从完善机制建设方面提出推进黄河流域生态协同保护的治理策略7。素，由土地、生物等自然要素以及与此相关的经济、社会等人文要素所构成的复合系统”1。同样，黄河流域不仅是承载水资源的空间载体，也是由自然、经济、社会组成的“系统性极强、整体性极高、协同性密切的区域”1，中央、省、市、县(区)等多层级行政主体参与黄河
14、流域治理，横跨多个政府职能部门。而空间恰恰是一个既具有地理属性也具有社会属性的概念，黄河流域协同治理可以看作是在地理空间的基础上对流域内社会空间的多维重构过程，在空间治理结构上呈现出一定的层次性。通过尺度拆分可以考察黄河流域协同治理在不同空间尺度上的表现形式和特征。因此，从空间尺度讨论黄河流域的协同治理模式，为黄河流域协同治理提供了新的研究视角。跨域治理需要各主体之间的高度协同。地方政府是跨域治理的主要执行者和关键力量2，对于黄河流域协同治理而言，辖区的市域是位于中间层级的十分重要的治理单元。一方面，辖区的市承接来自上级的中央和省的治理要求，成为国家意志在地方的执行者；另一方面，辖区的市级政府
15、作为市域内的最高行政主体，对内统筹领导各协同主体之间的关系，是构建市域协同治理网络的关键节点。在黄河战略背景下，探究市域范围内协同治理中不同空间尺度的协同模式和特征，探求国家战略在市域范围内的实现方式，关系到黄河战略实施走深走实的速度和质量，也关系到黄河流域治理效能。在黄河流域和黄河战略中，济南市具备独特的地理区位优势和突出战略定位。本研究聚焦于济南市域内落实黄河战略的协同行动策略，基于国家尺度、市域尺度和县(区)域尺度三个层面的协同实践，从空间尺度视角探讨市域府际协同的模式及其特征表现，力图回应如下研究问题：在不同的空间尺度上，济南市在落实黄河战略的过程中形成何种协同模式？在不同的空间尺度上
16、府际协同模式呈现出何种特征？通过对济南市贯彻黄河国家战略的实践挖掘和探究，试图探求市域府际协同的内在动力和行为逻辑，增强对黄河流域协同治理的现实解释力。2 文献回顾与研究视角2.1 文献回顾：黄河流域协同治理协同治理是多元主体共同解决区域性或跨域性社会公共事务的方式。对于协同治理的主体和发生过程，学者们的观点主要有，第一，治理主体多元性，包括政府组织内部和外部的主体多元性1，如非政府组织、企业、居民等，构成相互交错的协同关系网络；第二，治理目标一致性，空间尺度下黄河国家战略实施的区域协同模式吕俊平 尹晶晶 王佃利82城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023R e g i o n a l G o v e r n a n c e区域治理韩建民和牟杨以甘肃段生态环境协同治理为例，从政府、市场、社会、公民四个主体维度提出实现生态环境治理协同化的优化路径8。实证分析进一步验证了治理结构和治理模式转型的必要性。在协同的具体内容上，黄河流域协同治理研究还包括对立法协同、司法协同、产业协同等具体领域的关注，体现了同样的研究
