1、总第 242 期北京社会科学2023 年第 6 期财政安全的测度方法与现实考量李永友邓龙真 收稿日期 20221229 作者简介 李永友(1970)，男，安徽和县人，武汉大学经济与管理学院教授，博士研究生导师;邓龙真(1998)，男，湖北保康人，武汉大学经济与管理学院博士研究生。基金项目 国家社会科学基金重大招标项目(20ZD080)三期叠加下统筹稳增长、促转型和防风险的积极财政政策提质增效研究。摘要 积极财政政策的持续运用对中国经济高质量发展和社会和谐稳定发挥了重要作用，但持续大规模减税降费和支出扩张带来的债务急剧增长，使得财政安全问题日益凸显。基于国内外研究成果，提出了三个层次递进的财政安
2、全认知逻辑:一是维持当期财政收支平衡的能力;二是兼顾短期财政义务和履行长期职责的能力;三是以经济社会平稳发展为前提，满足经济社会多维治理需要的能力。基于此，整合几种财政安全识别框架，对中国总体财政安全进行了评估，结果显示:中国财政状况总体安全，可持续性较强，但实现长期财政安全所面临的压力的确存在，为此，中国迫切需要构建一套财政安全预警机制，为在新阶段继续运用积极财政政策提供支持。关键词 财政安全;履职能力;治理需要 中图分类号 F812.2 文章编号 10023054(2023)06008812 文献标识码 A DOI 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.230609一、引言
3、自 2008 年欧洲一些国家陷入主权债务危机以来，财政安全再次成为焦点问题进入公众视野，因难以保障公共服务需要裁减支出而发生的社会动荡至今还在深刻影响着部分国家。纵观历史，财政安全一直是决定着朝代更迭和国家兴衰的重要变量，所以很多重要改革都是围绕着财政安全而展开的，因为一旦财政陷入不安全的境地，挽救起来就会异常艰难。由于财政通过利益机制处理的各种关系是国家基本秩序赖以维系的基础，财政失去了安全保障，关系裂痕必然出现，激烈冲突就会相伴发生，维系国家基本秩序的基础也就会动荡。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，也正因如此，一个安全的财政才被认为是国家治理的基础和重要支柱，财政不安全才被认为是国家需要防
4、范的最大公共风险。在中国，财政安全问题同样备受重视，防范财政风险，是中央政府确定的底线思维。尤其是自 1998 年东南亚金融危机冲击后积极财政政策88财政安全的测度方法与现实考量运用开始，财政风险和财政可持续问题就被持续关注。但尽管如此，伴随着中国经济的换挡转型，供给侧结构性改革不断深化过程中的持续大规模减税降费，再加上频发的外生冲击，各级财政也还是出现了不同程度的支出压力，甚至在一些地区，基层政府的基本行政职能都难以正常维系。2020 年以来的新冠肺炎疫情让各级政府的财政安全问题进一步凸显，尽管中央政府适时建立了财政资金直达基层机制，但既要防控疫情又要保运转的财政要求，对大部分基层政府而言依
5、然压力巨大。再加上中央为稳定经济增长而实施的一系列措施，进一步加剧了各级财政收支压力。面对严峻的财政形势，如何在满足积极财政政策更加有力的同时，保持各级政府财政始终处于安全边界，是一个亟待研究的问题。因为财政不安全意味着财政出现了风险，而财政风险具有极强的传染性，会传染到金融领域，形成金融风险，进而引致经济风险。12 正因如此，包括世界银行、国际货币基金组织在内的国际机构也均对一国财政安全非常重视，国际货币基金组织甚至还专门每半年出版一本FiscalMonitor，以动态监测各国的财政健康状况，世界银行也组织人员建立了一个专门研究财政安全的数据库。3 然而，判断积极财政政策的实施是否会让财政陷
6、入不安全境地，尤其对调控余地和财政动员能力有限的地方政府而言，关键还是需要建立一个财政是否安全的识别框架。虽然关于中国财政可持续性和财政风险识别的研究有很多，但已有研究都是基于政府性债务而展开，尽管政府性债务是财政可能进入不安全边界的重要因素，但财政不安全不是仅限于债务问题，财政还有可能是因未能有效率地提供居民需要的公共品而陷入不安全境地。鉴于此，本文将在已有关于财政安全问题研究的基础上，通过对几种财政不安全识别的代表性框架比较分析，构建出一个适合中国现实国情的财政不安全识别机制，并使用这一机制对中国财政安全程度进行评估。相较国内已有研究而言，本文的创新之处在于:第一，本文综合学界已有研究，结
7、合中国财政治理的现实需要，重新给出了“财政安全”的概念定义，并阐明了其重要实践意义;第二，本文以递进的三层逻辑系统梳理了学界对财政安全问题的认知理念及识别框架，并对常见的几个财政安全识别框架做出了比较分析;同时，本文依照从狭义到广义的视角对中国财政安全的总体特征进行了多维度评估，以期为继续发挥积极财政政策的作用、构建财政安全预警体系提供相应参考。二、财政安全概念考察自 20 世纪 70 年代美国发生一系列政府破产和财政重整事件以来，政府财政状况的评估及其预警就开始得到广泛关注。4 围绕这一主题的研究使用了一系列相近概念以概括对政府财政状况的考察，如“财政健康”“财政压力”“财政状况”“财务状况
8、”“财政脆弱”等表述。511 这些研究虽然使用的表述不同，但考察的问题相似，即当一个政府处于什么样的财政状态时，会被认为没有面临“财政压力”，或者说仍处于“健康”状态?为了论述方便，本文暂不就上述不同概念之间的差异做出区分，姑且将不同概念或表述都概括为“财政安全”。之所以使用“财政安全”这一表述概括财政所处的状态，其原因在于，财政是整个国家经济运行的综合反映，维持健康的财政状态是经济安全、社会安定和民生幸福的重要基础，也是维系社会经济运行秩序的根本保障。那么，如何理解财政安全?财政安全意指政府不仅保持良好的偿付能力，还应能履行提供适宜水平公共服务的责任。6，12 这一理解，要求各级政府掌握的财
9、政资源和创造收入的能力，能够覆盖其必要的支出义务。13 因为财政上的宽松意味着政府拥有灵活可用的财政资源来应对事先不可预测的压力和冲击，而不必实施减少公共服务、缩减项目投资等不可持续性的措施。14 根据这一要求，对照欧债危机，就可以认为面临欧债危机的国家，财政已处于不安全状态。当然，根98北京社会科学 2023 年第 6 期据财政安全的上述理解，除了存在一个边界，财政安全还有一个程度问题，也就是财政支付必要支出的能力，即财政创收能力超出支出义务的相对份额，其值越大，说明财政宽松程度越高，越能够适应具有高度灵活性和不确定性的经济社会环境和服务需求，即财政越安全。如果将上述理解对应到中国积极财政政
10、策下的财政安全分析，就意味着，财政是否处于安全边界内，关键看财政能否支付积极财政政策所要求的必要支出，如果能够支付，说明中国财政还是整体安全的，如果在支付积极财政政策所要求的必要支出后，还有空间满足积极财政政策的非必要支出需要，那就说明财政安全程度较高。从上面的理解中可以看出，当前预算年度内的财政收支状况、履职能力和长期偿付与履责能力都是财政安全的重要构成因素。15 处于安全财政状况的政府不仅应实现收支平衡，而且应具有良好的风险应对能力和支持经济发展的可持续性，这就要求财政安全更应该是动态的和灵活的，而非一个静态下的考察。6 综合来看，一个处于财政安全状况的政府在不同时间期限下应包含以下维度的
11、特征:一是拥有短期的预算平衡能力，这要求政府在即期或是在一个预算年度内能够合理安排收支，有能力支付短期债务及减少债务增量;二是拥有提供公共服务的能力，这要求政府在现有财政资源约束下有组织公共服务支出支持当前经济社会发展的能力;三是拥有长期偿付能力，这一方面要求政府应当确保在未来有能力通过财政盈余弥补历史上积累的债务余额，另一方面要求政府有能力对冲未来可能出现的风险，减少出现收不抵支、进一步扩大债务风险的情况，这同政府防范财政风险的要求相适应;四是拥有长期服务能力，这既包含各级政府需要应对的长期支出项目，也包括养老保险等社会保障基金运营保值增值和偿付能力，从而反映财政支持经济社会发展、保障稳健增
12、长的可持续性。上述维度捕捉了政府在短期、中期和长期的财政能力和责任义务4，16，是对财政安全较为全面的理解。基于上述分析，本文认为，对财政安全的理解是从狭义到广义依次递进的三个层次:一是维持当期财政收支平衡的能力，这是对政府财政安全最基本的要求，如果当期财政收支出现较大缺口，则其履职能力会大大下降，或是拥有较强的动机通过扩大债务等方式筹集资金，增加政府面临的财政与金融风险;二是保证未来从短期到长期财政履职的能力，这需要对政府的债务规模和债务期限结构予以特别关注，同时还应关注政府的财政盈余状况、项目构成和自由裁量权等灵活性因素，以考察其未来是否有能力应对不可预测因素的冲击;三是应充分结合经济社会
13、环境因素，并考虑到经济社会治理的多维需要，为此，需要意识到经济社会环境的变化既会改变公共服务的需求和提供成本，也是财政资源的重要影响因素。因此，经济社会环境中的任何维度出现异常变化都将对财政履职能力带来压力，因而需要将财政安全与经济社会平稳发展视作紧密关联的整体。三、财政安全识别框架财政安全的重要性，也促成了各种财政安全识别方法的出现，但由于出发点和理念不同，已有的财政安全识别方法差异很大。17 立足于上面三个层次的理解，当不同出发点和理念折射到技术层面时，具体识别方法便更加复杂和多样化。18(一)围绕财政收支状况的评估方法财政安全最为基础的含义是政府要运用财政资源获取收入以满足其支出需要。在
14、这一狭义定义下的评估理念相对简单直观，即直接考察政府财政收支状况之间的差异，以此反映政府的财政是否处于安全状态。政府的预算盈余或债务变化量能够直观反映当期财政收支状况之间的差异。较为常见的是，用一年期的财政预算盈余或赤字情况来衡量政府的财政平衡能力。如金成晓和李梦嘉、李建军和王鑫均使用地方一般预算收入和09财政安全的测度方法与现实考量一般预算支出之比来对财政安全进行衡量。1920 与此相似，波特巴(Poterba)通过计算一般预算盈余与“雨天基金”盈余总和占当年一般预算支出的比例对财政安全状况进行考察。21 这一评价理念符合财政安全最为直接的特征，而且清晰直观、简单易行，被诸多研究所采用。处于
15、安全财政状况下的政府应更多依赖税收等稳定收入来源而非债务来满足其各项职能所需，债务水平的变化在一定程度上反映了财政资源与职能所需之间的差距，因而是揭示财政安全程度的另一个重要变量，对借贷的过度依赖将是政府面临财政风险的早期信号。22 刘尚希指出，将公共债务规模分别同公共资源存量、公共资源流量、经济总规模进行比较，可以反映财政是否处于风险可控的范围之内。23 由于实际债务规模是财政收支状况在一定程度上的客观反映，而可承受的债务水平则体现了政府实现收入盈余以对债务进行偿付的能力，所以，一些研究将债务水平的变化与政府可承受的债务规模进行比较以评估财政是否安全。但在一些情况下，财务指标与政府的实际收入
16、能力和支出需求可能存在着不一致性，比如一个地方政府虽然财政状况表现良好，但这可能是以扩大税收或压缩公共服务供给水平和降低公共服务质量为代价来实现的。为此，有必要对政府的真实收入能力和支出需要进行测度。对此，美国地方政府间关系咨询委员会(Advisory Commission onIntergovernmental elations，ACI)构建了“代表性税收系统”(epresentative Tax System，TS)和“代 表 性 收 入 系 统”(epresentative evenueSystem，S)，以对地方政府的“税收收入能力”和“财政收入能力”进行估算。24 测量财政能力的主要步骤为:第一步，以 j 类税基的全国总收入除以全国总税基，为 j 类税基计算平均税率;第二步，将平均税率运用于地方 i 的 j 税基上，计算出从该税基中获得的代表性收入;第三步，分别为各地方政府加总来自各税基的代表性收入，计算得到人均代表性收入水平，在此基础上，对比其与实际人均收入的差距计算出财政努力程度。在衡量财政支出需求方面，ACI 搭建了代表性支出系统(epresentative Expen
