1、财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13行业预算绩效管理国企改革背景下优化城市环卫成本绩效管理的路径探索刘琦雯梁园园周一飞【摘要】城市环卫服务工作是城市稳定、健康、持续发展的重要支撑，是维护城市正常运行的重要保障。文章立足于国企改革背景，首先探讨了城市环卫国企改革的目的与意义，其次分析了国企改革背景下城市环卫行业及环卫成本绩效管理的现状和存在的问题，最后对进一步优化城市环卫成本绩效管理提出合理化的路径建议。【关键词】国企改革城市环卫成本绩效管理一、城市环卫国企改革背景及意义国有企业的改革有助于推进市场经济机制的建设和完善，进而促进我国产业结构的改善和升级。同时，能够进一步促进社会资源
2、的公平分配，使国家经济发展成果更好地惠及全体人民。党的十八大报告指出，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革。”国企改革三年行动方案（20202022年）指出，要激发国企的创造力，提高其生产效率；进一步提升国有资本和国企的实力、质量和规模；促进国有经济的竞争能力、创新能力、风险控制能力等经营发展水平的提升。从全国范围来看，地方政府通常将城市环卫保洁交由国有企业运营，逐步开始以市场化方式运作。但在实践过程中，部分地区环卫市场化改革起步较晚，改革的深度和广度不够，难以与区域经济水平发展和人们生活水平提高的需求相适应。因此，需要不断深化环卫国企改革，增强企业活力和
3、创造力，不断提高企业生产力水平。深化城市环卫国企改革意义重大：首先，可进一步实现环卫作业“管干分离”。切实转变“既当运动员又当裁判员”的管理模式，实现“只做裁判员”的监督管理模式，加强环卫企业的内部监管，减少腐败现象产生。其次，可建立环卫标准化作业流程，提升环卫作业服务质量，改善传统的环卫作业模式工作积极性欠缺、企业内部创新机制不足以及政府全面包揽等问题，推动环卫企业作业标准化流程体系建设。再次，可形成良好的作业竞争机制，提高财政资金使用效益。通过招投标形式，吸引更多实力强、信誉好的环卫企业参与，促进私营环卫企业的壮大和发展，一定程度上也提高环卫作业经费的使用效益，提升财政资金预算绩效管理水平
4、。在当前市场竞争环境下，加强成本绩效管理是提高企业核心竞争力、实现企业收益最大化、进一步深化国企改革的重要手段。成本绩效管理是指将成本理念和管控方法贯穿于预算管理各环节，按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益匹配等原则，科学测算、全面衡量各项投入成本，并在成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一的基础上安排预算，设置绩效目标和监督考核体系，从而有助于实现“预算安排核成本、资金使用定规范、综合考评讲绩效”的管理模式，提高财政资金使用效益，进一步深化国企改革，实现环绩效管理55CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13卫企业的壮大和发展。二、城市环卫行业及
5、环卫成本绩效管理现状（一）城市环卫行业现状城市环卫作为传统的民生刚需行业，是城市体系中不可或缺的一部分。近年来，城市环卫行业现状主要涉及以下三个方面：一是环卫作业量不断增加，但环卫行业技术水平较低。近年来，随着城镇化进程加快，全国城市道路清扫保洁面积、生活垃圾清运量、粪便清运量均呈逐年上涨趋势，但环卫行业普遍缺乏高新技术与先进设备的支持，致使环卫行业人力物力负担增加。二是城市环卫作业资金问题愈加突出。城市环卫经费来源主要是地方财政和环保部门的预算拨款，但由于预算分配不均、管理效率不高等原因，资金缺口问题日益突出。三是油价上涨或车辆老化等原因，导致作业车辆燃料成本不断提升。近年国际油价呈上升趋势
6、，由于受行业跨度影响，环卫行业普遍无法使用金融工具等方式减轻油价上涨带来的成本负担。（二）环卫成本绩效管理现状环卫成本是地方政府财政支出的重要组成部分，城市人口的快速增长，使得城市环卫成本绩效管理面临一定挑战。目前城市环卫成本绩效管理现状主要包括以下三个方面：一是环卫成本绩效管理机制方面，部分地区仍以财政部门及行业主管部门成本绩效管理为主，环卫企业成本绩效管理的责任主体地位未凸显。通常由财政部门负责项目绩效目标的审核、批复并下拨相关经费；环卫行业主管部门负责对环卫企业成本绩效进行监督管理；而部分环卫企业仅提供相应的环卫保洁服务，未将成本绩效管理纳入日常运营管理中。二是环卫成本绩效管理方式方面，
7、管理方式较单一。当前，城市环卫成本控制模式通常使用的是“传统管理”模式，即管理者在环卫费用预算、使用过程中进行监督和财务管理，未在实施过程中将各业务环节发生的全部成本纳入绩效管理，建立事前规划、事中监控、事后评价的全流程成本绩效管理体系。传统成本绩效管理方式存在集中度较高、管理效率较低、成本信息不透明等问题。三是环卫作业成本数据治理方面，多采用传统记账模式。由于环卫行业的特殊性，成本管理数据信息较复杂。然而，部分企业对环卫成本数据的收集、整理和分析缺乏有效的方法，导致财务、业务等信息数据不准确，无法从中发现有效的管理问题，难以制定合理的环卫成本绩效管理办法。三、城市环卫成本绩效管理存在的问题（
8、一）环卫作业标准有待完善，部分一线作业人员存在冗余一是部分地区未出台环卫行业劳动定额及费用定额体系。例如，涉及街道清扫、公共广场保洁、公厕保洁等方面的管理标准建设仍不够完善，定额标准确定往往缺少参考文件、制定依据等，劳动定额制定合理性有待商榷。二是作业人员定额标准不完善，部分一线作业人员存在冗余。城市环卫保洁作为劳动密集型行业，目前环卫作业人员大多数是低技术、低工资岗位，无法满足高质量的环卫管理需求。人员定额标准的不完善易导致部分一线作业人员劳动强度不足，造成人工成本的快速增长和劳动力资源的浪费。（二）环卫作业成本管理精细化程度有待提升，设备更新不足一是企业组织架构设置不够科学。完整的组织架构
9、的建立，能够保证员工之间绩效管理56财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13的高效协作、岗位和企业层级清晰。但是环卫企业工作协调难度大、部门间职责不够明确、岗位间分工存在交叉重叠，导致管理工作存在漏洞或多头指挥情况，进而降低企业整体运行效率，无法实现真正的精细化管理。二是企业职工的成本绩效管控意识不足。一些基层员工对如何实现成本控制及成本精细化管理的理解不足，不够了解环卫运作各个环节的成本构成，对优化各项成本开支费用的管理理念较弱；且认为环卫作业成本精细化管理仅是公司高管层的责任，与自身关系较弱。三是部分企业仍未建立健全环卫作业成本绩效管理制度。完备的成本绩效管理链应当包括“预算计划
10、控制核算分析及反馈”等流程。但是，目前成本绩效管理模式大多忽视成本核算及事后分析、反馈环节，仅关注前期预算及中期控制，导致无法有效地针对企业成本绩效管理的不足加以改进，较难实现预期管理效果。四是环卫设备精细化管理不足，造成一定程度的成本浪费。环卫设备的精细化管理，可以提高设备的使用效用和使用总时长，降低相应成本。部分管理部门对于环卫设备更新投入比较少，精细化管理程度较低，导致部分车辆等设备存在老化严重、损坏等现象，从而造成维修等管理成本升高。（三）环卫作业绩效考核标准不够科学，监管机制不够健全一是环卫作业需求与城市发展进程之间供需关系不够匹配，环卫作业考核标准不够科学。部分地区环卫作业考核体系
11、仍局限于之前的管理模式中，已难以有效适应现阶段的城市发展规划进程。在国企改革过程中，环卫企业容易出现监管不力、改革措施落实不到位等情况，不利于城市环卫行业的健康、可持续发展。二是环卫作业绩效考核质量要求标准有待提升。部分区域环卫作业公司制定的绩效考核质量标准不够具体、监管机构职责划分不够明晰、绩效考核方式灵活性不足，同时监督管理更侧重于考核环卫人员作业规范，无法充分保障环卫作业质量、绩效达成度及环卫成本管控情况。四、优化城市环卫成本绩效管理的路径探索（一）建立健全作业定额标准及人员定额标准体系根据住房和城乡建设部组织制定的城镇市容环境卫生劳动定额，明确各项环卫作业定员及劳动定额参考标准，是市容
12、环境卫生作业服务单位组织生产、合理配置生产作业人员、计算作业成本、实行经济核算的重要基础。一是建立作业定额标准体系。可充分参考较发达地区环卫作业定额标准、技术标准，并结合当地实际情况，出台当地环卫作业定额标准及费用标准，使环卫作业量清晰可算，财政补贴有据可依。二是建立健全人员定额编制标准。科学的人员定额标准既是企业编制劳动计划的依据，又是企业劳动力调配的主要依据，对加强整个企业管理、增加企业营运收益及提高企业人员整体劳动生产率具有重要作用。首先，应满足企业正常运营活动需求。企业人员的数量标准或素质要求需保证整个作业过程连续、协调运行。其次，要以“精简、高效、节约”为目标。对于部分工作量不够饱和
13、且必须设置的岗位，可采用人员兼职的形式，促进企业员工学习不同岗位所需的多种技能，以促使企业人力资源发挥最大效益。最后，要协调各类人员的比例关系，例如协调好一线作业人员与经营管理人员的比例关系。（二）提高环卫作业成本精细化管理程度，盘活闲置资产一是落实作业费用标准化管理。环卫作业成本主要是指为保障街道清扫、垃圾清绩效管理57CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13一级科目直接成本期间费用税金及附加二级科目人工清扫保洁直接成本机械清扫保洁直接成本垃圾清运直接成本公厕保洁直接成本粪便处理直接成本三级科目街道保洁员人工成本街道保洁耗材成本驾驶员人工成本耗材成本维修
14、成本燃料成本折旧成本车辆保险费人工成本耗材成本维修成本燃料成本折旧成本车辆保险费人工成本耗材成本人工成本耗材成本维修成本燃料成本折旧成本车辆保险费管理费用成本内容人员范围：人工清扫保洁员成本范围：工资、社会保障费用于人工清扫保洁的相关材料消耗耗材类型：垃圾桶、毛竹料、融雪剂、扫把、滚刷等清扫工具，冬季棉服、马甲、雨衣、毛巾、口罩等劳保用品人员范围：驾驶员成本范围：工资、社会保障费（含住房公积金）用于机械清扫保洁的相关材料消耗耗材类型：柴机油、液压油、机油滤芯、柴油滤芯、液压胶管、氟利昂等主要为道路机械清扫车辆维修所需要耗材的相关材料费用及工时费用用于道路机械清扫车辆的燃料消耗，以柴油为主折旧成
15、本为根据企业购置的机械清扫车辆原值，按照规定的残值率和折旧方法计算提取的折旧费用车辆保险费是为机械清扫车辆购置的交通事故强制保险等人员范围：驾驶员成本范围：工资、社会保障费（含住房公积金）用于垃圾清运的相关材料消耗耗材类型：柴机油、液压油、齿轮油、钢板、压条等主要为垃圾清运车辆维修所需要耗材的相关材料费用及工时费用用于垃圾清运车辆的燃料消耗，以柴油为主折旧成本为根据企业购置的垃圾清运车辆原值，按照规定的残值率和折旧方法计算提取的折旧费用车辆保险费是为垃圾清运车辆购置的交通事故强制保险等人员范围：公厕保洁员成本范围：工资、社会保障费（含住房公积金）用于固定数量公厕保洁的相关材料消耗耗材类型卫生球
16、、垃圾袋、洁厕灵等人员范围：粪便处理作业人员成本范围：工资、社会保障费（含住房公积金）用于完成粪便处理作业的相关材料消耗耗材类型：柴机油、尿素、液压油等主要为粪便处理厂吸污车维修所需要耗材的相关材料费用及工时费用用于粪便处理厂吸污车的燃料消耗，以柴油为主折旧成本为根据企业购置的粪便处理厂吸污车辆原值，按照规定的残值率和折旧方法计算提取的折旧费用车辆保险费是为粪便处理厂吸污车辆购置的交通事故强制保险等办公费差旅费水电费印刷费车船税车辆购置税表1环卫作业成本构成情况绩效管理58财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13本栏目与上海闻政管理咨询有限公司联办运、公厕保洁等城市卫生保洁工作持续稳定开展所需的经费总和，分为直接成本、期间费用、税金及附加三方面。直接成本是指与环卫作业直接相关的人工、耗材成本等。期间费用是指企业日常生产经营活动中产生的相关成本，包括管理人员人工成本、办公费、差旅费等。税金及附加是指环卫公司需依法缴纳的各类相关税金。首先，对环卫作业成本进行精细化拆分，通过各项量化指标，以明确的标准落实和评价成本绩效管理工作，环卫成本精细化拆分结果如表1所示。其次，定期对比各项成
