1、财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13关于加强注册会计师行业行政监管的思考以北京市为例王罡冯源【摘要】为加强会计师事务所监管，找准行政监管的切入点，本文通过分析北京市注册会计师行业发展背景，梳理行业监管体系和政策，结合近三年行业行政监管情况，深入剖析存在的主要问题和监管难点，提出加强行业行政监管的意见建议，破解行政监管难题，实现靶向监督，进一步促进行业健康发展。【关键词】注册会计师行业 行政监管 全过程监管为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强财会监督工作的意见及国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见（国办发202130号）的决策部
2、署，加强会计师事务所监管，严肃财经纪律，有效发挥注册会计师审计的鉴证作用，切实履行会计师事务所“看门人”职责，北京市财政局结合财政部、北京注册会计师协会的信息管理系统选取部分在京注册设立的会计师事务所，采取集中审阅、联合检查、重点抽查、办理投诉举报案件等调研方式，重点围绕事务所经营资质管理、设立条件、执业行为、内部控制管理、执法监督检查等方面，深入了解行业目前存在的主要问题，剖析问题根源，找准行政监管的切入点，精准施策，提出下一步加强行政监管的意见建议，破解行政监管难题，实施靶向监督，进一步促进行业健康良性发展。一、注册会计师行业发展环境（一）行业发展背景注册会计师依法执行审计业务出具的报告，
3、具有鉴证效力，这使注册会计师行业成为在我国经济发展进程中的一支独立且重要的社会监督力量。会计师事务所依法独立承担注册会计师审计鉴证业务，是由较高会计专业水平并经考试取得证书的注册会计师组成的、受当事人委托承办有关审计、会计、咨询、税务等多方面业务的中介服务社会组织。会计师事务所在经济领域中承接的鉴证类业务，作为第三方独立于政府和企业之外。自上个世纪80年代我国恢复注册会计师制度至今，已经成为我国财会监督体系中不可或缺的组成部分，为各类市场经济主体提供了多元化、专业化、全方位的服务，在监督经济活动规则、提高会计信息质量、优化企业经营管理、维护市场经济秩序和保护公众投资利益等方面发挥着举足轻重的作
4、用。近年来，随着政府部门的简政放权、优化营商环境等一系列政策实施，注册会计师行业法定业务逐步减少，审计报告主要用于商业贷款、招投标等方面。但与之对应的，随着经济环境不断变化，经济规则逐步完善，市场约束持续增强，这为注册会计师行业跨越发展提供了新的机遇和挑战。注册会计师行业要加快发展，既需要全行业切实提升执业质量，实现良性竞争，也需要财政部门加大行政监管力度，有效发挥规范引导职责。财政部门在大力推动会计师事务所加快发展的同时，必须持续加强和改进行政监管工作，实现行业在高速运行的轨道上安全加速和优质发展，真正使注“地方财政监督创新与探索”专栏财会监督63CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZ
5、HENGJIANDU2023 13财会监督册会计师行业成为市场经济的“看门人”和“防火墙”。（二）行业结构分析1.会计师事务所规模分析。截至2022年底，全国共有执业会计师事务所9066家，较2021年底增加181家，同比增长2.04%。2022年底，北京地区会计师事务所共有771家，较2021年底增加8家，同比增长1.05%，数量继续保持小幅增长。北京地区事务所数量占全国事务所总量的8.5%，略低于2021年。从人员规模来看，2022年底，北京地区10名以下注册会计师的事务所数量继续增加，达到587家，超过事务所总量的七成，占比76.13%；10至49名注册会计师的事务所为146家，占比18
6、.94%；50至99名注册会计师的事务所数量为10家，占比1.29%；100至199名注册会计师的事务所数量为6家，占比0.78%；200至299名注册会计师的事务所数量为4家，占比0.52%；300至399名注册会计师的事务所为4家，占比0.52%；400名以上注册会计师的事务所数量为14家，占比1.82%（见图1）。图1北京地区会计师事务所规模分析图2.会计师事务所资质结构分析。自2020年起，会计师事务所从事证券服务业务实行备案制。截至2022年底，北京地区具有证券资格的事务所37家，较2021年增加5家。未备案证券资格的事务所734家（见图2）。图2北京地区会计师事务所资质结构分析图3
7、.会计师事务所组织形式分析。截至2022年底，北京地区共有有限责任制事务所335家，占事务所总数的43.45%，较上年减少14家，同比下降4.01%；普通合伙制事务所403家，占比52.27%，较上年增加22家，持续保持较快增长速度，同比增长5.77%；特殊普通合伙制的事务所为33家（不含25家分所），占比4.28%，数量与上年持平（见图3）。图3北京地区会计师事务所组织形式分析图从上述数据可以看出，2022年度会计师事务所数量继续保持小幅增长，但50人以下的中小事务所占据绝大部分。数量众多的会计师事务所既为社会经济的发展提供保驾护航的作用，同时，激烈的竞争环境也使会计师事务所的发展空间和执业
8、水平得到制约和影响。财政部门作为会计师事务所的行政管理部门，加强对会计师事务所的行政监管，对促进会计师事务所的发展、规范会计师事务所的执业行为具有重要意义。二、注册会计师行业监管背景（一）行业监管发展历程我国注册会计师行业监管体系发展历经了多个阶段，逐步从财政部门主管、财政部门和审计部门同时管理、注册会计师协会统一管理，发展到今天的财政部门行政执法监管和注册会计师协会行业自律监管相结合的格局。1980年，我国开始恢复注册会计师制度，40余年来行业得到较快发展，截至2022年底，全国共有正常执业注册会计师98975人，会计师事务所9066家。北京有正常执业注册会计师11484人，会计师事务所77
9、1家。2002年11月，财政部印发 进一步加强注册会计师行业管理的意见，收回原委托由中国注册会计师协会行使的行政职能，转为财政部有关机关部门负责，注册会计师协会履行行业自律监管的职能。财政部门对注册会64财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13财会监督计师行业的监管的对象包括注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会。其监管内容涉及会计师事务所设立形式、设立条件、执业质量以及注册会计师执业资格等方面。注册会计师协会是注册会计师行业唯一的行业自律监管主体，主体清晰单一，协会是由注册会计师组成的社会团体，其宗旨是服务、监督、管理、协调，主要职责是审批和管理会员，拟订行业执业准则规则、检查注
10、册会计师执业资格及注册会计师和会计师事务所的执业行为，制订行业自律管理规范，组织行业考试、会员培训、业务交流、理论研究，支持会员依法执业，维护会员合法权益，促进行业健康发展等。2003年，北京市财政局根据 进一步加强注册会计师行业管理的意见要求，收回原委托北京市注册会计师协会行使的行政管理职能，确立了北京市注册会计师行业行政监管与自律监管并行的管理体系。（二）行业监管现行法规依据1.中华人民共和国注册会计师法。作为行业管理最顶层的法律文件，该法对如何发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证服务作用进行了顶层规范，强化了注册会计师的管理，维护了社会公共利益和投资者的合法权益，促进了社会主义市场经济健
11、康发展。2.会计师事务所执业许可和监督管理办法等其他规章制度文件。为了进一步加强对注册会计师的管理，财政部先后颁布了会计师事务所监督检查工作规程（财监 200611号）会计师事务所执业许可和监督管理办法（财政部令第89号、97号修改）等制度。2021年，国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见出台，要求开展四个专项整治行动，加强注册会计师行业监管，提升审计质量，促进行业健康发展。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于进一步加强财会监督工作的意见，进一步强调要加强对注册会计师、资产评估和代理记账行业执业质量的监督，切实规范行业秩序，促进行业健康发展，
12、并将中介机构监督列为财政监督的重要内容。（三）北京市行业行政监管情况1.联合检查工作情况。北京市财政局与北京注册会计师协会、北京资产评估协会成立两师行业联合监管领导小组，会计处、资产管理处、北注协、北评协为成员单位，财政监督处牵头负责日常工作。按照“统一组织实施、统一检查计划、统一发布公告、统一规范程序、统一处罚惩戒”的原则，充分发挥财政监督处执法监督、会计处和资产管理处设立条件监管、“两协”行业自律监管的优势，推动联合检查内容相互融合，加强沟通协调，密切配合，形成了行政监管和行业自律相结合的行业联合监管长效机制，做到功能互补、优势共享。2020年至2022年，共计对461家会计师事务所或其他
13、中介机构执业质量进行了联合检查，发现问题19293项。2.投诉举报检查情况。2020年北京市财政局收到对注册会计师行业投诉举报20件，2021年收到投诉举报30件，2022年收到投诉举报63件。从近年投诉举报趋势来看，除了数量逐年大幅增加外，审计报告作为证据进入诉讼和司法调查程序，以及会计师事务所出具司法鉴定报告涉及的投诉举报信访事项日益增多，这反映出行业管理仍存在着不少问题。3.实施行政处理处罚情况。2021年以来，北京市财政局靶向监管，重拳出击，加大处理处罚力度，查处未履行必要审计程序大量售卖报告、严重扰乱行业秩序，依法吊销会计师事务所13家，没收违法所得并处以罚金629.73万元；注销不
14、符合持续经营条件的会计师事务所12家；吊销注册会计师证书4人；责令暂停执业1年的注册会计师29人；约谈会计师事务所5家。对涉嫌刑事犯罪的2家会计师事务所及其人员移交公安机关依法处理。处理处罚结果呈现五个特点：一是依法从严顶格处理，对极其恶劣的机构没收其违法所得，并处以5倍罚款，采用经济惩戒措施直击要害，有力震慑行业严重违法行为。二是对配合检查和阻挠检查的行为区别对待，在裁量基准范围内依法界定处罚量级，做到配合从宽、阻挠从重。三是对妄图通过“一拖了之”和“躲之了事”侥幸逃避打击的恶劣行径一追到底，绝不放过。四是对检查中发现的将注册会计师证书和个人签名章委托事务所管理，未履行必要审计程序出具报告的
15、注册会计师65CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13财会监督从严处理。五是做好“行”“刑”衔接，将调查和处罚中涉嫌刑事犯罪的违法线索移交公安机关依法处理。4.规范联合监管程序。北京市财政局在总结以往经验的基础上，起草编制了北京市两师行业执法监督工作手册，内容包括北京市注册会计师行业执法检查工作规程北京市注册会计师行业执法检查证据指南两师行业举报投诉案件处理工作规程举报投诉案件分类处理指南（案例分析）和执法检查各类法律文书模板、适用法律法规文件等六个方面，规范核查取证程序，提高执法检查效率，为北京市两师行业监管工作提供了有力的制度支撑。三、主要问题及监管难
16、点（一）执业行为的问题层出不穷在北京市2020年至2022年连续三年的行业执业质量联合检查中发现，未严格执行审计准则问题总计19293个。其中：未实施必要审计程序和获取充分适当审计证据问题共9710个，未按规定编制和保存审计工作底稿问题6422个，事务所内部质量控制问题824个，其他问题2337个。发表审计意见不恰当的事务所11家。（二）执业资质与设立的问题五花八门部分会计师事务所未取得执业资格证书，其中，个别事务所还存在“无证经营”、开具增值税发票项目为“审计费”的问题。经核实，此类机构大多未以自身名义出具审计报告，而是收取中介费后由其他事务所出具报告。个别事务所开设的分公司，在未取得执业证书的情况下以分公司名义承接审计业务，并出具审计报告。在实际工作中，部分执业许可申请人未能按规定办理工商变更登记，甚至部分“会计师事务所”在成立后就没有申请过执业许可证书，仍然以“会计师事务所”名义开展业务。财政与市场监管部门的沟通协调机制不够通畅，会计师事务所执业资质管理与后续工商登记审核流程仍然有待进一步衔接。（三）政策法规依据亟待完善1.对不配合检查工作的事务所处罚手段有限，力度不足。部分事务
