1、地方财政研究 2023 年第 4 期专题策划：地方政府专项债务地方政府债券发行规模调适的“力场”分析高艳1胡婷婷2（1.中国计量大学，杭州 310018；2.郑州大学，河南 450001）内容提要：近年来，地方政府债券发行规模的快速增长引发了人们对其安全风险的担忧。地方政府发债规模如何调适是促进经济高质量发展、维护经济高水平安全的关键所在。基于卢因的力场理论，本文构建了 PMR 模型分析发债规模问题，认为由压力场、动力场构成的驱动力和由阻力场构成的抑制力形成发债规模的“适时”调适逻辑，而统筹发展和安全原则构成发债规模的“适度”增长逻辑。场域逐渐变化和力量不断博弈，必然要求“适时”“适度”进行发
2、债规模调适，以达到力场的动态平衡。因此，发债规模调适要根据力场变化审“时”度势、应“时”而动，基于力场平衡调至“适度”、严防“过度”。关键词：地方政府债券政府债务力场规模调适中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)04-0004-09收稿日期 2023-02-22作者简介 高艳，人文与外语学院教授、硕士生导师，河北地质大学区域制度研究中心研究员，研究方向为政府债务治理；胡婷婷（通讯作者），政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府治理。基金项目 国家社会科学基金一般项目“不救助原则下地方政府隐性债务 堰塞湖 的治理模式创新研究”（项目编号：20BZZ07
3、2）；河北省教育厅人文社会科学研究重大课题攻关项目“河北防范政府债务风险事件爆发的制度约束机制研究”（项目编号：ZD202228）。一、引言当前和今后一个时期，我国既需要发挥地方政府债券的融资作用，也需要防范地方政府债券的违约风险。为缓释经济下行压力、应对新冠疫情影响，2020 年以来，地方政府债券尤其是专项债券发行规模激增。发债规模的提升虽会发挥规模效应，促进地方经济社会的发展，但也形成巨大债务压力，由此带来的地方政府债务风险需要得到有效防范化解。因此，在总体国家安全观和高质量发展的指引下，地方政府债券发行规模如何调整，以适应发展和安全的双重要求，应该是未来地方政府债券管理研究和实践的关注重
4、点。关于地方政府债券发行规模研究仍有充足的拓展空间。地方政府债券相当于国外的市政债券，国外研究多采用实证方式，聚焦于市政债券的优势、选择与风险治理等方面。格林与朗斯塔夫认为，免税政策的实施使市政债券比国债更具有吸引力（Green，1993；Longstaff，2011）。马夏尔等指出政治竞争影响市政债券发行的类型，当失去4地方财政研究 2023 年第 4 期专题策划：地方政府专项债务职位的概率较高时，市长倾向于选择发行收益债券（Moszoro，2019）。帕萨克认为需从地方经济发展与财政收入两方面来确定债券发行的合理规模，以实现收益债券风险的源头治理（Pathak，2014）。从国内文献来看，
5、地方政府债券研究主要集中在发债效应（王永钦等，2015）与成本（王敏等，2018）、发行定价（巴曙松等，2019）、利率倒挂问题（王治国，2018）、风险积聚和递延（崔竹等，2022）、宏观和微观统一的债券风险管理（刘尚希等，2021）等方面。关于地方政府债券规模的研究较少且相对分散，许多学者都看到了发债规模增大的“双刃剑”效应，虽有利于促进投资、刺激产出和劳动供给，弱化地方政府对银行理财融资的依赖度（孔丹凤等，2020），但过度扩张会“挤占投资”，甚至蔓延形成金融风险集聚（陈建宇等，2020）。基于风险，学者强调要控制规模（钱海燕，2013），认为确定最优规模可以为风险控制提供精准支持（方来
6、等，2017），既要维持适度发行量以满足地方发展需求（温来成，2016；刘穷志等，2017），又要保证安全发行规模以防控债务危机（张海星等，2016）。已有研究基于地方政府发债规模扩张的“双刃剑”效应，就保持安全的债券规模达成了一定的共识。但何为安全？何时调适？针对这些问题，研究者们并没有定论，实践领域也在不断探索。其实，地方政府债券发行规模调适，蕴含着一个“力场”的运行规律，涉及多重力与力之间的相互作用。作为重要的解释变量和实质的主导缘由，“力场”为确定发债规模的调整适应提供了新的分析视角。本文的创新之处在于立足“力场”视角，从驱动力和抑制力两个维度，从压力场、动力场和阻力场三个要素来诠释地
7、方政府发债规模调适的“力场”构成，剖析发债规模“力场”的组成因素和变化轨迹，揭示“力场”驱动发债规模的调适逻辑。二、模型建构：地方政府债券发行规模的“力场”模型（一）“力场”分析法及其适用性“场”的概念原本来源于物理学领域。英国物理学家迈克尔 法拉第在 19 世纪进行了电力和磁力的相关实验，将抽象的“力线”直观化，发现了“力场”的存在。现代心理学的奠基人库尔特 卢因将“力场”概念引入管理科学，提出了“力场”分析法。卢因认为，组织变革是各种力相互作用的结果，一切事物都处于一对反向力量作用下。驱动力推动事物发生变革，抑制力保持事物维持原状。当驱动力超过抑制力，打破原有力的平衡，是变革发生的前提条件
8、；若抑制力大于驱动力，或是二力旗鼓相当，系统都将维持原状，保持原有的平衡（Lewin，K，1951；斯蒂芬 罗宾斯等，2017）。“力场”分析法多被应用于阐释各领域的组织变革问题，也同样适用于地方政府债券发行规模调适的探讨。其一，适时调整发债规模是地方政府组织的变革行为。地方政府对债券发行规模的适时调整，既是政府组织有意识地通过“变革”的方式来适应逐渐变化的社会环境，以期取得更好的组织绩效的过程，也是政府组织在更大的经济危机发生之前，采取的重要手段。其二，发债规模调整背后是各种力量的较量。作为一种改变现状的努力，地方政府发行债券并不断调适规模，背后一定存在“推动变革”的驱动力与“维持现状”的抑
9、制力及其所构成的“力场”场域。这就为运用“力场”分析法来解释地方政府债券发行规模的适时调整变化提供了合理性。5地方财政研究 2023 年第 4 期（二）地方政府债券规模的三重“力场”（PMR）分析框架地方政府债券是“地方政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券”，包括“为没有收益的公益性项目发行”的一般债券和“为有一定收益的公益性项目发行”的专项债券。本文将“力场”引入地方政府债券发行规模的研究，在明确众多影响因素的基础上，结合库尔特 卢因的“力场”分析法，将“力场”划分成三个层次：压力场（P）、动力场（M）和阻力场（R），构建影响地方政府债券发行规模的PMR 三重“力场”分析模型。其一，
10、压力场（P）的构成因素。高质量发展要求下，单靠地方政府有限的财政收入无法满足庞大的财政支出需求。“财政支出持续加大”与“财政收入增幅下降”所产生的矛盾，使地方政府的建设与发展进程陷入困境，同时也为地方政府债券“出场”提供了广阔的空间，构成影响地方政府发债规模的压力场。其二，动力场（M）的构成因素。在卢因看来，动力是推动事物发生变革的力量。作为中央政府授权的合法融资途径，地方政府债券是安全的财政政策工具和政府举债模式，具有融资成本低、使用效率高、缓释隐性债务风险效果好等方面的先天安全“基因”和后天安全优势，构成影响地方政府发债规模的动力场。其三，阻力场（R）的构成因素。按照卢因的观点，阻力是在变
11、革中试图保持原状的力量。在前几年面对经济下行和疫情影响双重压力的宏观背景下，地方政府债券的发行规模几乎成倍增长，进入了自 2015 年以来地方债发行的高峰期。虽然增加债券发行量，会对地方建设与发展产生正向效应，但在债券市场化程度不足、债券信息透明度低等问题仍然存在的前提下，地方政府债券以如此快的进度放量发行，势必造成地方政府债务风险增加，对企业贷款、实体行业贷款以及私人投资产生“挤出效应”，构成地方政府债券规模增加的阻力场，反向抑制发债规模的快速扩张。在 PMR 分析框架中（图 1），地方政府债券发行图 1影响地方政府债券规模的 PMR“力场”分析模型该定义出自 2021 年 1 月 1 日起
12、施行的 地方政府债券发行管理办法（财库 2020 43 号）。专题策划：地方政府专项债务6地方财政研究 2023 年第 4 期数据来源：2022 年财政收支情况.财政部官网。数据来源：2022 年中国财政政策执行情况报告.财政部官网。中共中央 国务院关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见.中国政府网。诺瑟姆将城市化进程分为三个阶段，即城市化起步阶段、城市化加速阶段和城市化成熟阶段。规模“力场”是各种压力、动力和阻力交互作用的场域。压力场、动力场整合为有效的驱动力，若其与阻力场形成的抑制力不相平衡，力场会出现两种可能的情形：抑制力大，驱动力小，将阻碍规模增加；反之，抑制力小，驱动力
13、大，则推动规模增加。若二力不相上下，场内呈现“势均力敌”的状态，地方政府债券发行规模就会维持原状。因此，地方政府债券发行规模的适时调整，本质上是驱动力与抑制力二元博弈的过程，决定了力场的变化方向。三、发债规模调适的驱动力日益增强地方政府债券发行规模调适的力场场域中，压力场（加剧收支不平衡）、动力场（提升债券安全优势）整合为有效的力量，驱动地方政府债券发行规模进行相应的调整，以适应新时期的新需要。（一）压力场（P）：财政收支不平衡的持续加剧资金压力和资金缺口形成了地方政府发债规模调适的压力场。地方政府被赋权的同时，也承担着促进经济平稳健康发展的重大职责，履责需要大量的资金投入。2022 年全国地
14、方一般公共预算本级收入 108818 亿元，比上年下降 2.1%，全国地方一般公共预算支出 225039 亿元，比上年增长 6.4%，收支差距明显。各地发展所需的财政支出持续加大，财政收入却出现下滑态势，使地方政府的资金压力不断加大。资金压力的增强、资金缺口的加大，迫使地方政府积极筹措资金。作为合法的融资工具，债券逐渐成为地方政府融资的安全首选，扩容势在必行。1.财政收入持续下滑（P1）世界经济复苏乏力，新冠疫情影响深远，不确定难预料因素增多，我国经济恢复基础仍不牢固，地方财政收入下降态势短期无法扭转。除此之外，减税降费政策却进一步减少地方财政收入。2022年，我国新增减税降费及退税缓税缓费超
15、过 4.2 万亿元。为进一步巩固政策成效，不断优化推动“政策红利”直达市场主体，积极的财政政策仍将持续。对于地方政府来说，税费收入在原本“窘迫”的情形下，增幅有限。此外，规范收费政策也会导致地方财政收入有所下降。2022 年 9 月，国务院办公厅印发关于进一步优化营商环境 降低市场主体制度性交易成本的意见（国办发 2022 30 号），就进一步规范涉企收费，推动减轻市场主体经营负担制定细则，要求严格规范政府收费和罚款，严格落实行政事业性收费和政府性基金目录清单，严格规范行政处罚行为等。如此种种，意味着地方财政收入仍有不确定性。2.财政支出压力持续加大（P2）当前，地方发展面临诸多挑战，地方财政
16、支出压力持续加大。第一，全面推进乡村振兴的资金需求。全面推进乡村振兴需要大量的资金投入，2023年中央一号文件也提出，“将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围”。第二，补齐各领域短板的资金需求。基础设施、公共安全、公共卫生等存在短板的领域，既是下一步实现高质量发展的潜力所在，也具有很强的正外部性。第三，保障重大工程项目建设的资金需求。重大工程项目所需资金动辄千亿，市场主体既无动力、也无能力完全保障，所以政府投资往往成为保障其建设资金的不二之选。第四，推进新型城镇化建设的资金需求。根据诺瑟姆的城市化进程三阶段观点，我国城镇化专题策划：地方政府专项债务7地方财政研究 2023 年第 4 期数据来源：2020 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况、2021年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况、2022 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况，财政部官网。数据来源：2019 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况、2020年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况、2021 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况、2022 年 12 月地方政府债券发行和债务余
