1、 基础教育基础教育“机会均等化机会均等化”措施的效应评估措施的效应评估以北京市西城区“多校划片”政策为例邵 磊1，李 林1，童 健1，菅 壮2（1.中央财经大学 财政税务学院，北京 102206；2.中国石油物资有限公司 数字和信息化管理处，北京 100029）摘要：促进均衡是我国基础教育未来发展中一项重要的任务，而基于“机会均等化”新措施的政策效应尚未得到充分研究。文章以北京市西城区在 2020 年推行的“多校划片”政策为例，从反映市场认可度的房地产资本化效应切入，理论推导和实证估计了基础教育“机会均等化”措施的政策效应。理论推导表明，“多校划片”政策通过引入公共服务的不确定性，放松房产与基
2、础教育间的强捆绑关系，可以在整体上降低平均房价，并在各学区内部达到缩小优质教育资源溢价的作用，但是市场原本对优质小学的青睐将转变为对“高均值、高确定性”学区的偏好。基于 2018 年 5 月至2020 年 12 月北京市西城及周边城区的房产交易数据，文章利用双重差分和边界固定效应方法实证检验后发现，此政策使得西城区的平均房价下降 1.36%，并对同学区内的基础教育质量差异有“削峰填谷”的作用，在一定程度上降低了享受优质基础教育的门槛并促进了基础教育的均等化。然而该政策也使得学区内小学声誉分布替代原本的对口小学声誉，这成为购房决策中的重要因素，并导致房产交易量在短期内出现先升后降的波动。研究结论
3、为在公共教育资源分配中适当引入随机性以促进“机会均等化”提供了分析框架和实证依据，也从居民的公共服务偏好、市场交易量稳定性等视角对该类政策的适用范围和实施细节提出了建议。关键词：基础教育；“机会均等化”；“多校划片”；资本化效应中图分类号：F812.7;F293 文献标识码：A 文章编号：10019952（2023）07004815DOI:10.16538/ki.jfe.20230418.401一、引言享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责，促进基本公共服务均等化是扎实推进共同富裕的重要举措。基本公共服务均等化是指全体公民在教育、医疗、养老等领域都能公平地获
4、得大致均等水平的基本公共服务。基础教育公共服务均等化是基本公共服务均等化的内在要求，是对人民群众迫切需要的公共教育资源进行公平分配并提供公共教育服务的过程。20 世纪 80 年代以来，中国基础教育逐渐落实“免试就近入学”原则，这一原则通过“单校划片”的具体措施在基础教育与房屋所有权间建立了强绑定关系。在基础教育质量分布不均和优收稿日期：2022-11-07基金项目：国家自然科学基金项目（71804208，71903207）；中央财经大学“青年英才”培育支持计划（QYP2201）作者简介：邵磊（1987），男，江苏宜兴人，中央财经大学财政税务学院副教授；李林（1998），男，安徽合肥人，中央财经
5、大学财政税务学院博士研究生；童健（1988）（通讯作者），男，安徽合肥人，中央财经大学财政税务学院讲师；菅壮（1998），男，河南许昌人，中国石油物资有限公司数字和信息化管理处员工。第 49 卷 第 7 期财经研究Vol.49 No.72023 年 7 月Journal of Finance and EconomicsJul.2023 48 质教育资源相对匮乏的现状下，强绑定关系将优质基础教育的稀缺性表达为特定范围内房产的高附加价值，导致所谓的学区房现象。伴随着中国家庭财富水平的提高，优质学区房价格持续上涨，“教育资本化”效应愈发凸显（陆铭和蒋仕卿，2007）。此外，近年推行的“双减”政策淡化
6、了家庭对校外教育资源的需求，加强了市场对优质校内教育资源的重视。尽管这是市场化选择的结果，但是基础教育质量差异通过房价的资本化效应，不仅给家庭带来经济压力，还可能对社会公平与人口可持续发展产生消极影响。相对低收入家庭，高收入家庭更愿意增加教育投资以获得更高的教育回报（刘生龙等，2016）。“供给均等化”和“机会均等化”是促进基础教育公共服务均等化的两种方式。前者旨在缩小公共服务供给水平的差异，而后者侧重社会成员拥有相同的机会享有优质公共服务。针对教育资源配置不均衡的现状，中国已经陆续出台了教育集团化办学、新建小学、对口直升、学校合并、教师轮岗和租售同权等一系列优质教育资源供给和分配改革措施。这
7、些措施重在促进“供给均等化”，在一定程度上提高了基础教育公共服务的均等化程度（邵磊等，2020；叶菁菁等，2022），但可能还未从根本上打破强绑定关系，学区房溢价或许仍会持续。2016 年教育部办公厅下发的关于做好 2016 年城市义务教育招生入学工作的通知中提出，“在教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的地方，根据实际情况积极稳妥采取多校划片”。作为一项新举措，“多校划片”重在机会均等，它将学区房所有权与优质教育资源之间“多对一”的强绑定关系转变为“多对多”的弱绑定关系，增加了居民享有基础教育的选择，以实现不同家庭均具有相似的概率享受到优质的教育服务。虽然，“多校划片”政策可能并未从根本上改变教
8、育资源供给不均衡的客观现实，但是政府希望通过放松房产与基础教育间的捆绑关系，在短期内抑制学区房溢价，并且该措施的经济和财政成本都相对较低。作为一类基于“机会均等化”的基础教育公共资源分配改革新尝试，“多校划片”政策是否降低了享受教育资源的平均成本和缩小了区域内教育质量的差异？其是否发挥了基础教育均等化的作用？这是值得研究的问题。本文尝试回答以下问题：首先，能否从理论上推导出增加公共服务随机性会对公共服务资本化程度和优质公共服务相对溢价产生影响？其次，实证检验“多校划片”政策能否起到抑制学区房平均溢价的作用？它的“机会均等化”目标是否得到市场的认可并使得同学区内房价呈现“削峰填谷”的变化？它的开
9、展会否产生一些非预期的后果？最后，推广这类通过引入随机性促进公共服务配置机会公平的措施在实践中需要注意哪些问题？它与原有的“供给均等化”措施应当如何配合？本文得到以下主要结论。首先，基于“以房择校”的动机并借鉴特征价格法构建房产定价模型，将房产价格分解为居住属性、公共服务期望值与公共服务不确定性三部分，推导出增加公共服务随机性将降低公共服务资本化程度和缩小片区内优质公共服务溢价的假说，并分析其可能造成的市场稀缺性“标的”转变和交易量波动。其次，利用匹配得到的 2018 年 5 月至2020 年 12 月北京市五个城区二手房交易的数据，以西城区“多校划片”政策为事件冲击，使用双重差分法与边界固定
10、效应法相结合的识别策略，得到以下实证结果：（1）政策使得西城区的平均房价下降了 1.36%，在一定程度上促进了基础教育的均等化；（2）政策对同学区内的基础教育差异起到了“削峰填谷”的作用，相较于原对口中等评价小学的房产，原对口高评价小学的房产价格呈现更大幅度的下降，降幅的差异达到 2%至 3%；（3）政策使得家庭的择校依据从原本对邵 磊、李 林、童 健、菅 壮：基础教育“机会均等化”措施的效应评估 与其他国家相比，我国较为突出的学区房现象的成因有很多。在一些国家的教育供给结构中，私立教育发展相对完善，这在一定程度上降低了学区房概念的热度。目前，私立教育在我国基础教育中的占比较低，公立基础教育仍
11、是绝大部分家庭的选择。此外，在我国多数大中城市，租住学区房可能无法享受房屋对应的基础教育公共服务，这也在一定程度上使得家庭购买学区房。49 单所学校的评价转变为对学区教育资源分布的评价，高均值、高确定性学区成为新的偏好，政策的公布还导致房产的交易量在短期内出现先升后降的波动。最后，基于理论和实证分析的结果，作者从稳妥推进“多校划片”改革、与“供给均等化”措施相配合以及发挥财税工具的“价值捕获”功能等方面提出政策建议。本文的边际贡献包括以下三点。首先，本文拓展了关于公共服务资本化效应的理论研究，基于中国制度背景，构建了包含公共服务期望值和随机性的房产市场定价模型，并基于风险厌恶偏好，从理论上证实
12、了这类措施对公共服务均等化具有促进作用。其次，本文贡献了关于中国教育均等化政策效应的新证据。已有研究多聚焦于评估“供给均等化”措施的实施效果，较少对“机会均等化”这类新措施展开研究。本文聚焦于后者，从资本化效应的视角实证检验了“多校划片”的实施效果，丰富了公共服务均等化措施的政策评估研究。最后，本文提供了关于地方公共服务均等化实践的政策启示。研究结果提示，在实践中应尽力避免市场从对“优质学校”的追捧转向对“优质学区”的青睐，并应注意政策公布在短期内对房地产市场造成的冲击。地方政府在推行“多校划片”改革时，需要兼顾优质教育资源的供给改革，从根本上促进基础教育公共服务的均等化。从长远看，应发挥财税
13、工具的“价值捕获”功能，构建可持续的地方财政与公共服务良性循环。下文的结构安排为：第二部分为文献综述；第三部分为政策介绍和机制分析；第四部分说明数据和实证方法；第五部分报告基准回归、异质性分析和稳健性检验的结果；最后是本文的结论和政策建议。二、文献综述根据以往研究，与本文研究问题接近的是教育资本化的相关研究，即教育公共服务质量差异对房地产价格的影响，以下对相关文献进行梳理和综述。（一）“静态”教育资本化与“动态”教育资本化国内外文献对教育资本化现象进行了长期研究，期间研究视角经历了从“静态”到“动态”的转变。“静态”教育资本化关注的是教育质量的空间差异对房价的影响。例如，基于Rosen（197
14、4）提出的特征价格模型（Hedonic Model），Rosen 和 Fullerton（1977）验证了美国教育质量的空间差异对学区房屋价格的影响。为改进特征价格模型，Black（1999）加入了边界固定效应（Boundary Fixed Effect，简称 BFE）用以控制不可观测的遗漏变量，Bayer 等（2007）又加入了人口特征变量，使用改进模型估计的教育资本化效应有所下降但仍存在。此外，Rosenthal（2003）、Fack 和 Grenet（2010）的研究验证了英、法两国的“静态”教育资本化现象。国内早期的研究多在省级或城市层面验证教育公共服务水平对城市平均房价的影响（邵挺和
15、袁志刚，2010；汤玉刚等，2015）。近年的研究多采用城市内的微观数据，并常使用重点学校与非重点学校间的比较，分析教育质量、学校声誉与房价的关系（胡婉旸等，2014；Zhang 和 Chen，2018）。综上所述，教育质量的空间差异导致的“静态”教育资本化已经得到国内外文献的广泛研究和证实。“动态”教育资本化关注政策变动导致的学区教育质量变化对周边房价的影响。例如，在国外的研究中，Duncombe 等（2016）发现学区合并会对当地房价产生负面影响。在国内的研究中，哈巍和余韧哲（2017）评估了北京市义务教育综合改革措施的平均效应与动态变化。邵磊等（2020）分析了北京市海淀区教育均等化改革
16、措施的资本化效应和福利分配结果。以上文献大多研究以缩小校际差距或推进租售同权为主的“结果公平”导向的均等化措施，较少关注以“多校划片”为代表的通过引入随机性促进“机会公平”的均等化新型措施。已有文献对后者的研究，我们发现张昕（2020）利用效用曲线对“多校划片”政策影响潜在购房者行为进行了理论分析。2023 年第 7 期 50 （二）影响教育资本化程度的因素除教育质量差异外，已有文献对影响教育资本化程度的其他因素也展开了研究。例如，Mayer 和 Somerville（2000）以及 Hilber 和 Mayer（2009）分析了土地的监管和土地的供给对教育资本化程度的影响，发现地区可开发地越少教育资本化程度更高。区别于一些国家，影响我国教育资本化的因素与历史进程紧密相关。我国重点学校的设立与形成先于商品房制度改革，即优质教育资源的形成并非高收入群体自发投入与社区群分的结果，而是历史的产物。这些学校过去曾获得财政资金的重点投入，并且较多得到强势机构的支持（如高校、科研单位、大型企业等）。基于此，马艳和杨晗（2020）从政治经济学角度提出了“教育级差地租”的概念，认为政府向重点学校倾斜的
