1、片区统筹视角下老旧街区更新实践的思考与总结魏琛陈思伽刘琳琳林辰芳黄颖“老旧街区”这一概念最早在 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 中提出，但中央层面并未对其定义和内涵作进一步诠释。从老旧街区的规划实践来看，其具有两种内涵，一是相对狭义的“街道导向”，即一条街道及其两旁的沿街建筑为一个街区，聚焦于具有一定深度的规划项目；二是更广泛的“片区导向”，即将更新对象较为集中、具有一定规模的相对成片区域称为一个片区级街区。基于目前城市更新实践过程中普遍存在的实施项目碎片化、设施落地困难、整体人居环境品质不高等问题，以及对宏观层面的管控要求如何落实缺乏有效的技术手段，
2、本文立足“片区导向”的中观视角，通过对比分析国内各地老旧街区的更新改造路径，研究提出关键技术与方法，为建设活力街区提供支撑。1研究背景新生于旧：北京城市更新现在时主持人说：中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要指出，“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”。“老旧街区”的概念首次被提出。目前，城市更新实践过程中，单个项目推进普遍存在实施碎片化、设施落地困难、整体人居环境品质不高等问题，从“片区导向”的中观视角，研究老旧街区的更新改造方法、路径，已成为迫切需要探讨的问题。本文通过分析对比不同城市的做法与经验，从范围划定、体
3、检评估、统筹方案、实施管理、政策保障等方面，提出系统性的技术策略，从全国层面为老旧街区改造提供技术支撑与指引。主持人：王崇烈北京市城市规划设计研究院城市更新规划所副所长、城市更新研究中心副主任；北京市工程勘察设计协会城市更新分会副会长；正高级工程师近期主持了 北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）北京市城市更新行动计划（2021-2025 年）首都存量更新的政策瓶颈问题调研 重点地区城市更新实施指引等规划和课题。从各城市的相关政策文件来看，在中观层面陆续提出了更新街区、更新区域、更新片区等概念，通常指更新对象集中、便于统筹资源配置、确定管控要求与设施配建、具有一定规模的区域
4、，旨在从资源和任务梳理、规划管控和引导、利益和时序协调等方面系统性推进老旧街区环境品质的整体提升（表1）。本课题以“片区导向”界定老旧街区内涵，结合各地实践经验，对其主要特点总结如下。一是空间范围更大，考虑中观尺度下的利益平衡、资源配置和项目生成，相对成片的区域。二是更新类型综合，居住、办公、文化、商业、娱乐、工业等多种功能共生。三是主体复杂，每一类更新对象都涉及不同的产权主体和利益主体，需在不同层面、不同阶段平衡协调多元主体诉求与利益。四是目标多元，不仅服务于项目本身，而且是带动城市片区活化、补齐城市短板、提升更新区域价值，由单个项目更新向片区整体提升转变。2概念界定162 北京规划建设视觉
5、 VISION视觉|VISION为便于厘清各类相关概念，本文中所指更新片区、更新区域、更新街区均属于老旧街区级更新，其他单一产权或单一类型更新对象（如历史文化保护区、老旧小区、老旧厂区、旧商业区等）则统一归类为项目级更新。表1 各地更新规划编制层次对比示意（课题组自绘）3整体情况4经验挑战针对宏观层面的更新意图向微观传导时缺乏统筹与管控的抓手、更新项目在实施中存在“碎片化”，以及对同一地区不同项目之间缺乏控制与协调等问题，北京、深圳、上海、广州等地都开展了老旧街区更新实践。北京充分发挥规划统筹引领作用，将全市街区控制性详细规划（以下简称“控规”）编制分为新建街区和存量街区。其中，存量街区自下而
6、上注重组织策划，对更新街区进行评估，梳理存在的问题，明确街区功能优化和环境品质提升目标，探索形成了“清单式”“菜单式”工作模式。同时，建立起街区层面综合统筹平台，通过指标流量池将有限资源向重点地区倾斜，通过资源管理产生最大化效能。深圳2019年出台了 关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施，正式提出加大片区统筹力度，推动城市更新从单元式、零散式向片区统筹转变，在片区统筹范围内统筹资源任务、利益平衡、实施时序等。同时要求城市更新单元范围内的土地在拆除整理后，应移交一定比例的公益用地给政府用于建设基础设施、公共服务设施，移交的公益用地面积应大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的
7、15%。上海在2021年出台的上海市城市更新条例中，明确提出要坚持“区域更新、整体推进”思路，明确区域更新统筹机制，由更新统筹主体组织开展区域更新方案编制，主要包括规划实施方案、利益平衡方案和全生命周期管理清单，同时配合完成规划优化。通过“契约式”管理，建立激励政策，加大对开放空间、公共服务设施的提供力度。广州早在2015年开始探索建立以片区策划方案为抓手的更新统筹工作，城市更新片区策划方案侧重于改造项目与政策实施方面，包括产业升级、土地整备、征收补偿等，以实施、项目为导向的片区策划方案是控规编制或调整的重要参考。从上述城市经验来看，虽然各地在老旧街区更新统筹的目标设定、技术方法和规划编制等方
8、面呈现较明显的地区特征，但均关注老旧街区的综合统筹、利益平衡、规划衔接传导机制及政策工具创新等内容，并探索具有推广意义的经验做法。下文将从各城市实际案例出发进行具体分析和总结。本文在研究北京、深圳、广州、上海、成都、江西、重庆等城市政策文件基础上，考虑到老旧街区对下一步项目实施的指导、管控、协调作用，按照老旧街区级、项目级两个层次，从多个城市选取典型案例，在范围划定、体检评估、统筹方案、实施管理、政策保障五个方面进行对比分析，总结老旧街区更新中的经验问题。其中，项目级案例按照居住、产业、保护三种不同主导功能进行分类选择，通过自下而上的视角对老旧街区更新要点进行支撑。范围划定从各地技术文件规定来
9、看，老旧街区范围划定通常要求以行政边界、控规边界为核心，统筹考虑地理边界、功能和设施完整性、更新资源布局、产权边界等因素。部分城市未限定面积大小，部分城市规定了面积下限，如北京的“街区”规模通常为1-3平方公里，重庆提出片区不宜小于0.5平方公里。规划层次北京上海广州深圳长沙重庆成都江西宏观层面市/区级城市更新专项规划市级城市更新指引、区级城市更新行动计划城市更新中长期规划市/区城市更新规划城市更新专项规划城市更新专项规划更新总体规划城市更新规划中观层面更新类街区控规区域更新方案片区策划方案、城市更新年度计划重点统筹片区规划更新片区（单元）规划更新片区策划方案/更新年度计划区县更新专项规划及行
10、动计划城市更新行动计划（片区体检、行动、项目）微观单元/项目层面规划综合实施方案零星项目更新方案城市更新项目实施方案城市更新单元规划更新项目设计项目实施方案更新单元实施规划项目实施方案 北京规划建设 163VISION 视觉 在实际案例中，老旧街区通常以结构组团、控规边界、行政边界为核心，统筹考虑地理边界等因素划定，划定面积在1-4平方公里之间。如北京一热片区总面积约1.25平方公里（图1），深圳华强北片区总面积约1.45平方公里（图2），广州大坦沙片区约3.55平方公里。项目级案例范围通常以主导功能边界为核心，考虑地理边界、产权边界、更新资源强弱情况划定，面积以10-30公顷居多。图1 一热
11、片区规划范围示意图（来源：国电北京热电厂及SKP周边重点区域城市更新规划研究）图2 深圳华强北片区范围示意图（来源：华强北片区城市更新统筹规划）体检评估长沙市、江西省建立了老旧街区级的体检评估指标体系，其余城市均通过技术导则、指南、标准等方式明确老旧街区评估内容。总体来看，评估内容涉及现状情况、需求情况、规划情况三个方面，并通过“清单”方式总结体检结论，如问题清单、优势清单、需求清单等（表2）。表2 各地体检评估内容对比示意（课题组自绘）图3 “深圳华强北片区”权利主体独自实施，导致更新碎片化、公共设施落实难（来源：华强北片区城市更新统筹规划）统筹方案在老旧街区更新工作中，统筹方案一般从目标任
12、务、空间布局、经济测算、项目指引、计划时序、机制保障等方面展开。其中，系统梳理土地、建筑、设施、公共空间等存量资源，统筹划定“留改拆”范围是关键环节。从重庆、江西、成都等地出台的单元指引和北京、深圳、广州等地实践经验可以发现，在前期阶段综合评判现有城市用地的未来发展前景与实际利用状况，提出可纳入老旧街区划定考虑范围的更新资源，结合发展需求统筹划定“留改拆”范围，确定任务捆绑和利益平衡机制是推动项目实施的有效动力（表3）。164 北京规划建设视觉 VISION表3 城市更新资源清单梳理情况（课题组自绘）地区文件资源清单内容北京回天地区街区控规镇街更新治理实施手册新建用地、闲置场地、低品质空间、闲
13、置用房、低效楼宇、可扩容设施成都成都市公园城市有机更新导则人居环境、交通设施、公服配套、文化资源、其他资源长沙长沙市城市更新片区（单元）城市体检和策划技术指引土地、建筑、生活、设施、文化、生态、产业安全等基础情况重庆重庆市城市更新技术导则土地、建筑、设施、空间、其他江西江西省城市更新规划编制指南（试行）土地、建筑、设施、业态、文化、生态标准城镇更新区划定技术导则旧居住用地、低效工矿、仓储用地、低效商业服务业用地、其他更新用地图4 成都鼓励利用现有闲置空间、剩余空间及闲置建筑，增补公共服务设施及公共空间(来源：成都市公园城市有机更新导则图5 广州市片区策划方案实施组织架构示意（课题组自绘）图6
14、深圳市重点统筹片区实施组织架构示意（课题组自绘）广州市创新试行“异地平衡”政策，通过整合项目，统筹协同推进老旧小区微改造项目、历史文化遗产保护利用项目及其他特殊控制区内更新项目，与城市更新全面改造项目组合实施，实现片区长期收益和综合效益最大化。成都市鼓励利用现有空置用地、剩余空间及闲置建筑，增补公共服务设施及公共空间，在满足建筑物结构及消防安全、建筑节能等规范、标准要求的基础上，鼓励利用现状建筑，合理进行改建、加建、叠建植入公共服务设施（图4）。城市更新存量资源利用往往涉及地上地下、利益整合、资金筹措等多方面问题，存在诸多不确定性，如何系统建立资源清单，使之释放能量作为城市发展的动力，是老旧街
15、区更新需要破解的关键问题。此外，大部分更新项目平衡投入与产出存在困难，各地有待进一步出台合理的激励规则，解决“肥瘦搭配”的问题，在推动配套设施和公共空间提质升级基础上，保障老旧街区内各实施主体投资收益平衡。实施管理广州、深圳等城市的老旧街区更新工作组织一般由区级政府和主管部门构成，形成“区领导小组+区主管部门”的组织架构，协调整合多部门力量推进（图5、图6）。同时在主管部门主导下，通过征询、座谈等形式，了解多元利益主体的诉求和意见。多数城市在项目级案例中，针对不同类型的更新对象探索多样化实施模式。居住类项目大多由政府主导，鼓励企 北京规划建设 165VISION 视觉 业参与和居民自改，但是政
16、府投入压力大、市场参与动力不强，各地正积极探索多种收益方式吸引社会资本参与。保护类项目大多由政府统筹，鼓励企业参与改造运营，企业参与路径相对成熟，但存在盈利周期长、长期运营维护成本高等问题。产业类项目以“政府主导、市场参与”和“政府引导、市场运作”统筹实施模式并存，但存在自改路径不明确、产权人自改自用动力低等问题。大部分城市已构建项目级的全链条管理模式，但老旧街区层面尚未形成“规建运管”全过程理念。上海市创新区域更新统筹，提出由“更新统筹主体”开展区域更新方案编制与实施，将运营管理、项目绩效、物业持有、节能环保和公共要素建设运营等要求纳入全生命周期管理清单中进行监管（图7），是在老旧街区层面全过程管理的创新探索。图7 上海市区域更新统筹实施全生命周期管理（课题组自绘）规划衔接在保障老旧街区更新的目标落实和规划管控等方面起到重要作用。目前，广州、深圳和上海等城市的老旧街区更新规划大多与控规衔接，并保障更新规划的传导及实施。一方面，广州等城市的老旧街区更新规划作为控规编制或调整的重要参考，与控规调整方案编制同步启动（图8）。另一方面，部分城市已经在街区统筹方案中对接控规，构建城市更新规划传
