1、”财税&金融2023 年第 14 期*本文系国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来坚持和加强党的全面领导的实践和经验研究”（项目编号：22ZDA032）；国家税务总局干部学院一般课题“推动区域经济平衡协调发展的税收政策研究（项目编号：2022YBKT006）阶段性研究成果。减税降费：基于税收职能作用视角*沈建波1卢 艺1郭 君2（1.国家税务总局税务干部学院 江苏 扬州 225007；2.农业农村部规划设计研究院 北京 100125）摘要：减税降费是应对经济压力下行、统筹推进疫情防控和经济社会发展、刺激经济回升的关键之举，实施新的组合式税费支持政策是理顺政府与市场关系、发挥税收职能作用、助力
2、营商环境优化升级、激发各类市场主体活力、促进经济持续健康发展的税收征管改革探索与实践。鉴于此，通过实施积极财税政策，放大税收在经济中的适度干预和调控功能，更好发挥税收在服务保障经济社会高质量发展中的重要职能作用，契合税收服务国家治理现代化的职能定位与合理转换，实现质量更好、效益更高、动力更强的发展。关键词：减税降费 职能作用 市场活力 内生动力 营商环境习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾1。”面对当前我国经济下行压力较大、世界经济急速衰退、不稳定不确定性上升等复杂形势，政策刺激因具
3、有“倍增效应”而能发挥极大功效。哈佛大学的阿尔伯托 艾莱斯那（Alberto Alesina）和高盛投资银行的西尔维娅 阿尔及利亚（Silvia Ardagrna）在研究报告中指出，财政紧缩，尤其是以减支而不是增税为形式的财政紧缩，实际上可以刺激增长。实施大规模增值税留抵退税，发挥新的组合式税费支持政策效应，对稳定预期、助企纾困、稳住宏观经济大盘意义重大。因此，有必要推动减税降费的制度实践，进一步发挥税收职能作用，促进经济快速恢复和平稳增长。一、减税降费的职能定位与制度实践（一）减税降费的政策指引当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，减税降费政策是有效的“减压阀”2。减税
4、降费是为了刺激经济增长实施的积极财税政策，直指实体经济和民生改善，聚焦改革发展中的突出问题；减税措施明确具体，具有很强的操作性。减税和免税是国家为实现一定的政治、经济政策，给某些纳税人或课税对象的鼓励或照顾措施，是税收的严肃性和必要灵活性相结合的体现，它能够使税收制度按照因地制宜、因事制宜的原则，更好地贯彻国家的税收政策3。“减税降费”具体包括“税收减免”“取消或停征行政事业性收费”和“实施阶段性降低社会保险费率”政策。比如，个税改革方案将部分收入项目如工资薪金、劳务报酬、稿酬等，实行按年汇总纳税，2022年又在原有6项专项附加扣除的基础上增加了3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除，完善了生育政策配
5、套措施。减税降费政策更加突出系统性，全面发力、多点突破，是逆周期调节的重要工具，更是直接、公平、有效的举措。减税降费政策如何落地，发挥出了什么作用？实施新的减税降费政策，有利于在国家治理层面加强宏观政策调控，有利于发挥税收在调节收入分配和促进公平正义中的职能作用，减缓企业受新冠肺炎疫情影响所带来的“阵痛”，使资本这个重要的生产要素得以畅通和循环，刺激经济稳中向好。“减税降费确实有助于提升企业效益，夯实中国高质量发展的微观基础”4，特别是新冠肺炎疫情爆发以来，我国市场主体受疫情冲击较为严重，经济环境也存在着诸多不稳定性，而继续实施减税降费对经济社会发展具有重要现实意义。深刻领会减税降费政策的涉税
6、内容，深入推进税收改革举措的落地，将为全面提升税收治理水平奠定良好的基础。（二）减税降费的职能定位减税降费是政府和市场主体之间资源分配格局与分配方式的调整，既是积极财政政策的体现，也是释放供给侧潜力的手段5。加快配套改革完善减税降费相关165DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.14.0142023 年第 14 期沈建波 卢 艺 郭 君：减税降费：基于税收职能作用视角政策，必须完整、准确、全面地把握和贯彻习近平总书记关于税收工作的重要论述，提高政策实施的针对性、实效性，提高税收制度供给的质量，推动现代税收政策调整的技术与制度并进，与推动有效市场治理的实践接轨。制
7、度和环境形成也产生一种因果力，它们形成并规范市场行为和互动及其结果。这些问题的特征并不是偶然产生的，而需要加以相应的外部干预和调控，按照党中央、国务院的决策部署，及时出台了一系列阶段性、指向性的减税降费政策，使这些政策效果充分显现。从政策效应来看，一系列大手笔、快节奏的减税降费政策深度发力、快捷兑现；强劲的减税红利大大改善了企业预期和经营效益，有效促进了市场主体活跃度的提升，投资主体活力增强，效应增加，投资扩大，有力地促进了经济平稳健康发展。2022年，党中央、国务院对减税降费作出新的决策部署，使政策在国家治理的层面上、社会治理的层面上、市场治理的层面上发挥作用，必将有效激发市场主体发展活力，
8、继续发挥重要作用。税务部门只有着力优化新的组合式税费支持政策，以此来执行、调整或改革具体的税务行政行为，在针对性的问题解决过程中作出更有效的制度供给和制度安排，从而更好发挥税收功能作用，才能为各类市场主体投资兴业创造良好发展环境。（三）减税降费的制度实践在不断推进营商环境建设中形成叠加效应，持续推进优化税收营商环境，顶层设计至关重要。稳定市场预期，牢牢把握发展主动权，全力维护经济发展和社会稳定大局，切实把“以优化营商环境为基础，全面深化改革”作为第一要务，在优化营商环境改革实践中大胆探索和不断创新。环境条件可能会阻碍制度政策及其在社会活动中的实施，或者使政策实施的成本变高。如何从税收征管改革的
9、角度改善税收营商环境？这就必须使税收治理这个自变量更好体现“效率”原则，即“税收效率”与“税收治理效能”呈正相关，使二者在“政府”和“市场”双向互动的作用下呈现正向增长趋势。而改善税收营商环境必然离不开“政府干预”对政策环境的影响，也离不开“市场调节”对客观规律的把控。“税收效率”至少包含三个层次：行政效率、经济效率和社会生态效率6。花最少的时间、跑最少的路、交最少的材料、找最少的部门，使贸易投资更便利、行政效率更高、服务管理更规范、法治体系更完善，纳税人缴费人心中的营商环境之“更优”，呼唤激发“改革开放再出发”的更大决心，砥砺“深化改革不止步”的更大干劲。全面深化税收改革，注定是一场关乎税收
10、营商环境的持久战。困难越大、矛盾越多，越需要埋头苦干的“真把式”、雷厉风行的“快把式”、追求卓越的“好把式”、必须用改革的力量催化“税务四合”，以科学的方法善作善成，强化改革定力、强化创新突破、强化部门协同、强化政策落地，激发市场主体活力，重塑环境，重振雄风，更好地发挥税收在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中的积极作用，促进经济高质量发展，增强发展动力。二、实施更大力度减税降费的作用机理与政策效应毫无疑问，高质量发展已成为当前和今后一个时期确定的发展思路、实施宏观调控、制定经济政策的根本要求。面对两个“百年未有之大变局”，通过持续深化“放、管、服”改革，加快转变税收职能，推动经济实现量的
11、合理增长和质的稳步提升。应对“黑天鹅”“灰犀牛”等重大风险，尤其是新冠肺炎疫情牵动万民之心，牵动全球经济，这次疫情给我国经济带来的巨大损失是不可避免的，我们现在重中之重还是要在党中央领导下，打赢这场防疫保卫战，通过一系列宏观、微观政策的迅速调整尽量避免对经济（尤其是市场主体）造成太大的冲击。这就要求以习近平总书记关于税收工作重要论述为遵循，进一步深化税收征管改革、发挥税收职能作用、激发各类市场主体活力、保持经济持续健康发展。（一）在调节经济、促进发展中彰显税收职能作用减税降费肩负着公平税负和宏观调控的职责使命，即突出“稳”字当头，持续推进“六稳”“六保”，实施更大规模和更有力度的组合式税费支持
12、政策，发挥税收政策积极效应，保持宏观税负总体稳定，为宏观经济稳中向好保驾护航。适当的市场调节必然需要改善制度或政策环境，这对于稳定社会主义市场经济体制和促进其有效运行必不可少。不仅需要适当的制度或政策安排，而且需要根据不同的情况来领导和在实践中实现税收的职能和作用。此外，针对制度供给和营商环境变化来有效深化税收征管改革。就市场层面而言，制度规定了一个复杂的、潜在的规范平衡，在给定的制度范畴内，其功能相当于“联络点”或“稳压器”。就像制度化和制度安排的再生产，税收在社会再生产的过程中对市场经济产生外部干预的作用和影响，通过技术的发展和环境、技术的改善，在资源配置和克服经济下行压力等方面拓展制度功
13、能和效益，确保新的组合式税费支持政策平稳落地。（二）在稳定预期、助企纾困中发挥税收职能作用“政府政策干预的形式和幅度应该取决于经济体具体的发展阶段”7。什么导致了适应性效率某些社会面对冲击进行灵活调整的能力，以及改进制度以有效处166财税&金融2023 年第 14 期理变化的“现实”能力？在建立、维持和改变制度和环境的过程中，常常会出现强有力的“政治”现象，而不断变化的制度政策在实施过程中不断遇到新的问题，这就需要不断进行调整和适应的过程。秩序意味着不确定性的减少，不确定性的减少反映了作为问题导向的制度环境的特征。减税降费政策的实施使对“市场治理”的概念成为必需。一般情况下，政府作为治理的重心
14、，对于规范的形成、政策制定以及多领域调控而言，不是唯一或永恒的最重要形式。作为一种社会趋势和一种政治规划，有效的市场治理的确代表着一种挑战，必须在未来的精心实施和实践中寻求最佳答案。总之，除了革新税收征管理念，还需要探寻深化税收征管体制改革的新形态，持续开展更多原创性、差异化探索，使税收职能作用在稳定市场预期、助企纾困解难中得以充分彰显，以更优政策环境助力新发展阶段高质量发展。（三）在高质量推动对外开放中发挥税收职能作用当前，世界经济循环主要建立在全球化发展以及全球经济大循环的基础上，然而新冠肺炎疫情进一步暴露了世界经济循环中存在的问题，怎样既有效利用好世界经济大循环，又在出现特殊情况时能够保
15、障所受冲击最小化？在这一关键阶段，经济发展面临着两种可能趋势，一种可能是乘势而上，经济继续保持快速发展；另一种可能出现波动甚至停滞。应对新的国际国内新变局，我国坚持大幅放宽外资准入领域，改革外商投资管理方式，强化跨周期和逆周期调节，特别是从“非理性”解释中得出的政策通常对推动我国经济结构转型升级产生积极影响，这是我国进一步融入全球化经济体系所迈出的新步伐。进入新发展阶段，税收可以发挥什么样的积极作用？税收作用的空间多大?范围如何？从税费政策调整来看，我国在2021年国内生产总值1143670元，比上年增长8.1%。在财税方面，“赤字率拟按3.2左右安排、比上年有所下调”“中央本级支出继续安排负
16、增长”“拟安排地方政府专项债券3.65万亿元”“将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于上年”等目标均如期兑现。以 区域经济伙伴关系协定（RCEP）生效为全新起点，我国创新国际税收征管服务方式，突出重点、务求实效、服务发展，主动融入“一带一路”建设大格局，聚焦不同类型“走出去”企业发展实际，帮助不同类型“走出去”企业用好税收协定、消除双重征税、建立合理的关联交易定价原则，以更高的站位、更大的格局、更宽的视野积极拥抱海外市场，针对我国发展的国际环境和国内条件面临新变化，为市场主体增信心、释动力、减负担，不断提高中国制造的国际竞争力，护航“走出去”企业行稳致远。（四）在稳定宏观经济大盘中释放税费政策效应习近平总书记多次指出：“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，注重相机、灵活调控，把握好重点、节奏、力度，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。要落实好各项减税降费措施，保证公共支出能力和力度，发挥财政资金效应，引导社会资金更多投向实体经济和基础设施建设薄弱领域8。”2021年全年新增减税降费超过1万亿元，并为制造业中小微企业办理缓缴税费超2100亿元，为煤电和供热企业办理“减
