1、49地铁PPP项目的合同风险分析邱明中铁二局第二工程有限公司辽宁大连116000摘 要：城市地铁交通项目在我国经济发展、城市建设和交通出行等方面均发挥着举足轻重的作用。在建设过程中合同风险是影响地铁施工的重要因素之一，需要相关人员进行充分的分析与管理。其中包含 PPP 项目周期长、投融资规模大、交易结构复杂、政府支持力度不够、信息不对称等因素，导致合同风险类型复杂多样。基于此，本文对地铁 PPP 项目的合同风险进行深入的研究与分析，期望能够为同行业者提供参考。关键词：PPP 项目；合约风险；防范对策；城市地铁DOI:10.19569/119313/tu.202318017随着我国经济社会的发展
2、，地铁已经成为我国经济发展和人民出行的重要支撑。政府在传统地铁建设运营模式中发挥主导作用，随着社会发展，地铁项目越来越多的引入政府与社会资本合作的模式建设、运营和维护。然而由于地铁项目普遍存在启动到建设周期长、建造成本高、应对地质灾害能力弱、收入方式少、客源不稳定等特点，导致其风险与收益不匹配，难以满足社会资本的投资需求。所以，本文对地铁PPP项目的合同风险进行一定的分析。1 PPP模式概述PPP模式，即政府和社会资本合作模式，指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共
3、产品或服务的质量和供给效率。在我国，多地地铁项目采用PPP模式开展。根据财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见中规定的内容，规范的PPP项目应当具备以下条件：(1)属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；(2)社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；(3)建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；(4)项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；(5)政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或
4、事业单位；(6)按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。同时，在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：(1)财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；(2)采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；(3)严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库1。因此，可
5、以看出PPP项目必须按照符合条件，过程中产生的影响是整个项目入库、资金链条安全性、经济性和便利性等方面的合同风险。1.1 PPP项目主要运作模式PPP模式是指在公共基础设施中，政府与民间机构进行合作，或者为提供一定的公共产品和服务，在特许经营协议的基础上，建立伙伴关系，并在合同中明确各自的权利和责任，从而保证合作的顺利进行，最终取得比预想中的单打独斗更好的效果。从广义上说，公私合作的适用范围很广，从简单的短期管理合同到长期的合同，包括资金，规划，建设，运营，维护和资产的分离等。公共私营企业融资模式是指在项目的各个阶段，由对拥有和维护资产的合伙人所确定的。1.2 PPP项目风险特点PPP项目相对
6、于普通工程而言，除了具有传统工程所有的风险特性外，同时，还具有主体多种多元、时间线长、利益关系复杂、涉及企业种类多、合同种类数量繁多的复杂性、阶段性等诸多特点。第一，复杂性。项目参与主体多、利益关系复杂，参与各方对工程的预期和衡量方法也不尽相同，而且各个不确定因素对参与主体的影响也不尽相同，从而使PPP项目对不用参与方的作用形式也具有不同的特点。第二，阶段性。PPP项目包含项目建设、运营及维护、移交三个阶段，在不同阶段所面对的风险彼此区别，但一些风险会贯穿于项目的全过程，而另一些风险仅发生于工程的某一阶段，每个阶段的主要风险不同，风险也较难全面预测。另外，由于PPP项目是政府发起的，政府不但要
7、严格审核项目的审批，而且有时候出于公共利益也会干预项目的建设和管理，从而对项目的建设和管理提出必要的意见和监督2。2 在地铁项目上运用PPP模式的作用政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务工程管理50项目，可以拓宽城镇化建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资获利，拓展企业发展空间，提升经济增长动力。主要表现在弥补建设资金缺口、提升社会资金积极性、减少地方政府的财政赤字、有效压缩成本、提升产品质量和供给效率。3 地铁PPP工程的主要合同3.1 PPP项目合同PPP项目合同（多地也称“特许经营协议”）是政府方或其指定的代表与
8、社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利和义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施，同时，约定社会资本方获得收益的方式和特许经营期限。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。3.2 股东协定股东协议是指投资项目股东的一份合同，主要包括投资总额、资本金、注册资本金、股东出资比例、出资时间、股权比例、股权比例、股权比例等。3.3 融资合约是指按照股东协议的拟定，在项目公司按照融资计划与银行或银团签署的融资贷款合同3。3.4 工程建设工程建设合同主要包括
9、前期勘察、设计、工程监理、造价咨询、采购合同和施工合同等，主要涵盖了PPP项目建设期的勘察、设计、监理等服务工作及工程施工合同，但主要物资、设备采购合同除了由项目公司进行供应外，还可能纳入施工合同由施工单位按照设计、标准等规章制度进行采购，如大连某地铁PPP项目将项目施工相关的全部给予施工单位负责，项目公司除检验质量是否符合标准外一律不予负责。3.5 运营合同运营合同是指根据PPP项目合同的规定，由项目公司负责的车辆采购、生产及开办费、运营、维保、与运营相关的合同等为保障项目建成后正常经营所签订的合同。3.6 其他合同其他合同包括前期动迁类、外配套设施、法律咨询等不在以上范围内涵盖的其他所有合
10、同，但如前期动迁类、外配套设施也可能由政府方负责并付费，与社会资本方无关，例如大连某地铁PPP项目前期动迁类由政府方负责，项目公司配合并根据项目实施机构审核后按照初步设计概算付费，超过部分由政府方承担。4 地铁PPP项目合同中的风险分析4.1 政策法律风险政策风险是地铁 PPP项目建设和运营过程中产生的合同风险之一。主要体现在PPP项目周期长，尤其新规范（新标准）的执行、国家宏观经济政策等方面的影响。如大连某地铁PPP项目在建设期间历经约14项新规范（新标准）的实施，加大了建设期投入，包括2016年颁布的城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范(GB51151-2016)、2017年颁布的数据
11、中心设计规范(GB50174-2017)等等14项。加之地方政府债务已成为影响地方财政资金安全和金融安全的重要因素之一，不能排除 PPP项目在建设阶段由于相关法律法规、政策方面发生变化、调整导致融资方式不合理或者项目风险难以规避等情况发生，从而对项目产生不利影响，总结下来可能出现的政策法律风险具体表现为：(1)新出台法律法规将相关法律风险转嫁给社会资本方；(2)原有法律法规和新规定相互冲突影响社会资本方利益；(3)其他法律法规调整PPP项目风险。应对策略：一是与项目签约各方签订合同时重点关注相关政策调整和变化情况的约定；二是提前介入项目建设及运营过程中可能涉及可能存在法律风险的环节或问题；三是
12、加强与相关政府部门沟通交流并及时通报项目进展情况信息4。4.2 建设资金及运营风险项目合同中的风险主要集中在建设资金和运营服务方面，项目全过程链条需要建设资金、维护成本、风险及收益与利润五个方面，如果建设资金不足维护不足以维持正常运营都将导致出现风险。一般情况下，在各类合同中都会约定建设资金或运营服务的资金来源和支付条件，如资金来源一般都来源于融资合同约定，使用者付费、广告等营业收入及可用性服务费支付金额和时间都会在PPP项目合同中约定。4.3 税收风险地铁 PPP项目需要缴纳增值税、印花税等，但由于税收政策和税收优惠政策的变化，缴纳的税种和税负也会实时变化。由于我国地铁会涉及土地增值税和印花
13、税的征收，因此在合同中约定征收地产税的义务，对于企业而言是十分重要且很有意义的，否则企业不仅需要承担企业所得税的风险，还将承担相关地税所产生的增值税、印花税、土地使用税等税收风险，从而增加企业税费成本投入，最终导致企业成本上升且无法收回。4.4 合同条款约定不明确引起的风险无论是在哪个行业，进行合同签订的过程中，难免疏工程管理51忽或者因为谈判选择上的侧重点不同而造成合同约定不明确或根本就未进行约定，如此以来就会造成风险，严重的可能造成巨大损失。虽然民法典第511条有关于“当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的”相关规定，但仍不可避免的因为各种原因而导致合同风险的产生，这种风
14、险尤其是对于社会资本方或比较独立的行业的相对方。如大连某地铁PPP项目的特许经营协议中就未对申请材料调差进行明确约定，这就导致了施工合同中也约定不调整，但市场波动一旦超过项目公司和施工单位的承受能力时，不但造成投资成本的加大，还将造成施工单位因过多亏损可能导致的合同纠纷，最终导致以施工合同金额为计算基数的各类合同都可能产生建设成本过多增大的现象。4.5 土地、房产及附属设施产权纠纷风险地铁项目中，项目公司的土地、房产及附属设施产权纠纷、权属争议、所有权归属等将对项目公司的建设管理造成重大影响。由于城市地铁项目的特点，在土地、房产及附属设施的权属关系方面，即使明确约定地方政府主责，但因为补偿价格
15、达不成一致意见从而造成迟迟无法实施，甚至出现纠纷导致项目很长一段时间都无法建设。若不能妥善处理这类权属纠纷，将会导致项目公司的权益受损。如大连某地铁PPP项目因为权属和拆迁问题，导致大部分附属工程照原计划推迟了一年半才开工，加上政府方要求提前试运营，这就导致了建设成本大量增加也可能完不成施工任务的情况，从而造成甩项工程，降低运营期使用者付费和广告等营业性收入。4.6 债务违约风险PPP项目的债务违约风险主要是由于政府方未能按时支付应付的款项，例如前期超额部分、可用性服务费等，使项目公司丧失履约能力。PPP项目债务违约风险主要表现为：PPP项目本身违约，包括政府不能按时支付款项的违约、以及对项目
16、公司缺乏必要的支持措施而导致资金困难。由于PPP项目债务违约较多发生于PPP项目无法正常营运期间，所以PPP项目债务违约风险很可能就是指政府不能按期支付款项引起债务违约的风险。因为在PPP项目合同中往往约定政府未按时支付款项进行支付需承担的违约责任较轻甚至未进行明确的约定；同时，政府违约之后，政府还有可能要求社会资本方因未按时支付的款项造成的运营影响承担相应责任。如大连某地铁PPP项目合同的可用性服务费仅约定了支付形式和扣减情形，未对违约和延迟支付等情况做出明确约定，这就加大了项目公司运营期的资金风险，形成债务风险。4.7 项目履约风险民法典第577条和584条等相关条款和其他法律法规中均有合同履约的相关条款规定，概括起来履约风险包括恶意不履行、因故不履行、履行不当等情形。合同履行过程中，若因国家法律法规发生变化而导致不可抗力时，应及时将不可抗力事项书面通知对方，避免对另一方造成重大损失，如因通知不及时导致了损失增加或者扩大，可主张赔偿，包括但不限于要求损害（损失）赔偿、利息或违约金等。对于不可抗力事件一般由项目公司或其他参与方发出书面通知，一旦收到违约通知后未采取任何措施，造成了损失
