1、4财政税收甘肃省农村公共产品供给机制绩效研究基于SSP范式/崔治文王田？张少楠！摘要：文章利用甘肃省2 0 1 1 2 0 2 0 年8 7 个县域的阶段性评估数据，基于农村公共产品供给机制的SSP分析框架，对甘肃省农村公共产品供给机制的绩效进行分析。结果表明：甘肃省农村公共产品供给主要以政府供给机制实现，农村公共产品的供给离满足农民需求与资源配置标准有一定差距，供给机制出现功能缺失与效率损失问题，导致供给机制的绩效评价总体上未达到最优。关键词：SSP范式农村公共产品DEA-Malmquist中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1 0 0 4-6 0 7 0(2 0 2 3)0 4
2、-0 0 0 4-8一、农村公共产品供给机制的内涵及分析方法（一）农村公共产品供给机制的内涵学术界普遍认同公共产品供给机制是公共产品供给中的资源配置方式。樊丽明等（2 0 0 6)提出公共产品供给机制是从供给主体和运行机理的角度抽象出的公共产品供给模式，本质是公共产品供给中的资源配置方式。王靖等（2 0 1 6)认为这种资源配置方式是政府以实现公共利益为目标，供给主体、供给方式及供给运行流程提供公共产品和服务的动态运行过程。吴春梅（2 0 0 7)认为农村公共产品供给机制包括由谁供给和由谁提供、如何供给和如何提供这两个方面的问题。而董明涛（2 0 1 1 认为农村公共产品供给机制指农村公共产品
3、供给领域的资源配置方式，通过农村公共产品供给主体、供给方式等的内部组成，影响农村公共产品供给的运行机理、运作效果的农村公共产品供给体系。综合叶子荣等（2 0 0 5）、盛荣（2 0 0 4）、黄志冲(2000)的研究，本文将农村公共产品供给机制定义为为满足农村居民的公共需要，由供给主体、供作者单位：1.西北师范大学经济学院；2.中南财经政法大学给方式及供给运行机制组成的农村公共产品供给体系。其构成包括供给主体、供给方式和供给运行机制三个方面。供给主体包括政府、市场和第三部门；供给方式包括政府供给、私人供给和混合供给；供给运行机制主要包括体现互动的供给决策机制、需求表达机制、筹资机制、监管机制及
4、配套保障机制。（二）农村公共产品供给机制的绩效分析方法为了全面分析当前甘肃省农村公共产品供给机制存在的问题，本文引人了SSP分析范式。SSP分析范式由美国经济学教授斯密德(1 9 9 9)提出，基于状态（situation）一一结构（structure）一一绩效(performance)的理论构架，从分析事务原初状态开始，到制度规则如何构建个体的博奔机会，并影响最终绩效的考察，形成一条完整的逻辑链。本文选择SSP分析范式分析农村公共产品供给机制的绩效问题，主要基于以下两个方面：首先SSP分析范式与农村公共产品供给机制所包含的要素具有高度的契合性。SSP分析范式的三个主要组成部分涵盖了农村公共产
5、品供给机制的各个CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究方面。状态要素中的个人特性对应农村公共产品供给机制中农民的公共产品选择偏好及需求层次等；集体特性对应多元化的农村公共产品供给主体；物品特性对应农村公共产品种类和特性等。结构要素代表制度或权利的内容，对应多元化的农村公共产品供给机制的内容。绩效要素对应农村公共产品供给机制的效率评价。其次，SSP分析范式为甘肃省农村公共产品供给机制的研究提供了一个系统的分析框架。SSP分析范式从分析事务原初状态开始，综合考虑各要素对供给机制选择的影响，最终落脚到绩效的考察,形成一条完整的逻辑链。而农村公共产品供给机制的绩效研究从供给机制各个方面并分析它们之
6、间逻辑关系的较少。综合考虑各方面因素，并将其纳人到一个统一的分析框架中，为当前甘肃省农村公共产品供给机制的绩效研究提供有益的启示和思路。本文构建的基于SSP范式的农村公共产品供给机制的绩效分析框架见图1。状态(situation)结构(structure)绩效(performance)个人、集体和物品农村公共产品供给农村公共产品供给的特性机制的内容机制的绩效评价农村居民选择偏好需求层次等农村公共产品供给主体及其决策规则等农村公共产品的种类及其特性的多样性等农村公共产品的供给现状农村公共产品供给机制的选择现行的农村公共产品供给机制出现的问题基于DEA模型的静态分析基于Malmquist指数的动态
7、分析基于SSP范式的甘肃省农村公共产品供给机制绩效分析框架图1甘肃省农村公共产品供给机制绩效分析框架二、甘肃省农村公共产品供给机制的状态与结构分析(一)状态分析状态分析着眼于研究个人、集体与物品特性，这些特性导致人们在经济活动中的依赖性并影响着制度与绩效间的关系。从个人状态的变化看，人均消费支出的结构变化基本反映了农村居民对农村公共产品需求的优先序变动。近5 年来甘肃省农村居民对食品烟酒、衣着和生活用品及服务的消费占总消费支出的比例逐年减少，而对住房、交通、科教文化和医疗卫生方面的消费支出比例逐年增高。根据甘肃发展年鉴数据，甘肃省农村居民对居住的消费支出增长最快，年增长率为9.1 9%；其次是
8、医疗保健和交通通信消费，年增长率分别为8.5 6%和6.6 2%；最后为教育文化娱乐，年增长率为5.8 4%。由此可见甘肃省对农村公共产品供给的优先序为人居环境建设、医疗保健、交通通信、教育文化娱乐。从农村公共产品供给主体特征看，甘肃省绝大部分农村公共产品仍由政府主体供给，单一的供给主体导致农村公共产品供给效率不高。其原因主要有：首先，地方政府在经济利益最大化的驱使下，6财政税收提供的农村公共产品还存在“面子工程”，并且甘肃省税基较薄弱，仅靠政府公共财政难以应对农村公共产品需求。其次，政府对市场的产权保护政策有待完善，导致政府以外的其他投资主体难以大规模投人资金。最后，由于甘肃省的第三部门发展
9、不完善，限制了第三部门在农村公共产品供给领域的功能发挥。(二)结构分析结构要素代表权利结构，通过权利结构安排的制度协调不同利益个体的利益关系。甘肃省农村公共产品的供给主要由政府供给机制实现，这种制度安排必须寻求各级政府绩效目标与农民个体需求满足之间的平衡，才能实现有效供给。1.农村社会保障。近年来，甘肃省致力于提升县域医疗卫生、社会服务的能力和基础设施、医疗设备、医务人员的配置水平，引导兰州市优质医疗资源向资源薄弱地区疏解，并制定科学的低保标准，兜牢基本生活底线。但从实际实施效果看并未达到目标。国家统计局数据显示，村卫生室和乡村医生、卫生员数量比2 0 1 6 年均有所减少，农村医疗机构的基础
10、医疗保健能力的赢弱状态并未发生很大改变。农村养老服务发展滞后。农村养老服务机构单位收养人数都有所减少。在政府兜底方面，甘肃省农村平均低保标准逐年降低，2 0 2 0年降为3 0 6 0.3 6 元，低于当年我国最低社会保障标准5 9 6 2 元。2.农村教育事业。甘肃省通过基础教育和文化教育基础设施项目投资来加大财政投人以改善义务教育薄弱学校基本办学条件，发展乡村教育。农村九年制义务教育边缘化问题依然严重，与2016年相比，乡村小学和初中在校生、教职工人数逐年减少。农村基础教育设施落后状况虽然有一定改善但与政策目标存在差距，在教育部公布的数据中，2 0 2 0 年乡村小学和乡村初中仍有3 3.
11、6 7 万平方米危房建筑面积，存在着安全隐患。3.农村人居环境建设。近年来，甘肃省大力实施农村人居环境整治提升五年行动，全面提升村容村貌。结合中国住房和城乡建设部的数据，甘肃省村庄内道路面积增长了3 4.6 2%，环境卫生建设投入、集中供热面积、排水管道沟渠长度以及垃圾处理在2 0 1 7 年得到急剧增长，年增长率分别为35.59%、3 5.8 5%、2 2.2 1%、4 1.2 2%。但用水普及率仅为8 7.2 5%，燃气普及率仅4.2 5%，政府对农村人居环境建设方面的供给还需向供水保障工程及燃气下乡方面偏移。4.农村公共产品供给中各级政府事权财权不匹配，政府供给机制出现问题。现阶段我国农
12、村公共产品供给责任不明确，中央政府将公共产品供给权下放,但将地方财政的控制权变弱，导致地方财政事权与财权不对称。甘肃省偏远农村地区经济发展相对滞后，县乡政府通过上级政府的财政转移支付以维持日常支出为主，承担超额的农村公共产品供给的支出则显得压力过大。而现行的筹资体制使得公共产品供给主体单一，市场供给机制和自愿供给机制缺失。公共产品的供给压力实际上转嫁到农民身上。综上所述，在甘肃省农村公共产品供给中，农民、供给主体、农村公共产品本身的特性都包含很多内容，兼具多样性、复杂性和变动性，充分考虑状态因素，使得供给更具针对性和有效性。市场供给机制和自愿供给机制在可以完善政府供给机制的功能缺陷和效率损失，
13、应鼓励各类企业与社会组织积极参与农村公共产品的生产与供给。同时，对于供给机制的不同安排则会直接影响甘肃省农村公共产品的供给绩效。三、甘肃省农村公共产品供给机制的绩效分析SSP分析范式中的绩效变量更专注于在一定状态下权利选择的结果，即在既定状态下权利选择的函数。在状态要素给定的前提下，不同制度选择所形成的权利安排决定最终绩效。为了揭示政府主导下甘肃省农村公共产品供给机制存在的问题,本文摒弃了以往对此问题研究中所采用的固定指标分析方法，首先运用DEA数据包络分析方法中的VRS模型对全省8 7 个县域公共产品供给的静态效率分布进行研究，找出造成甘肃省不同县域之间公共产品供给效率差异的原因；CD（2
14、0 2 3 年第4 期）财会研究然后再选用Malmquist指数法研究其动态技术效率的变化趋势，找出甘肃省农村公共产品供给效率低下的因素，籍此判断公共产品的供给机制在甘肃省各县域间的相对有效性，为完善甘肃省农村公共产品供给机制提供抓手。(一)研究方法1.DEA数据包络分析方法。数据包络分析方法由著名运筹学家Charnes etal于1 9 7 8 年首先提出，以相对效率概念为基础,采用线性规划,用多指标投人数据和产出数据共同对决策单位（DMU)的相对有效性或效益进行评价。DEA模型综合效率用来反映甘肃省各县域公共产品机制的资源要素配置、利用和公共产品规模集聚效率，纯技术效率反映公共产品资源要素
15、的配置和利用状况，规模效率反映各县域公共产品资源投人的规模集聚效应。2.Malmquist生产率指数法。该方法考虑了技术变化对效率的影响，通过计算全要素生产率，研究动态技术效率的变化趋势。在计算过程中,将公共产品供给机制中的地方政府财政拨款、社会投资与机构人员设定为投入，农村公共产品的实际供给设定为产出。若Malmquist指数 1,表明公共产品供给机制效率提高，反之表示下降。(二)指标选择与数据来源甘肃省各县域的公共产品供给绩效反映了公共产品的投入产出关系，投入的生产要素主要包括提供公共产品的资金和劳动力，产出指标主要是指甘肃省各县域公共产品的实际供给量。结合相关研究成果、考虑指标的可测性、
16、独立性以及数据可获得性等原则，本文选择基本教育的普通初中、小学的学校数和专任教师数、地方财政一般预算支出五个指标来反映对农村教育投入的物力人力和财政对农村公共服务的支持力度，选择设施农业占地面积、农用机械总动力、全社会固定资产投资三个指标来反映对农业机械设备、基础建设的投入和对农业农村发展的资金支持。产出指标主要是指甘肃省各县域公共产品的实际供给效果。本文基于指标的可测性、独立性及数据可获得性原则，在输出指标中选择农村居民人均可支配收入和储蓄存款余额反映农民的收人水平，农业增加值反映农村农业生产效率，用医院、卫生院床位数反映现有的医疗水平,用普通初中和小学在校生数反映基本教育水平，用各种社会福利收养性单位数和床位数来表示社会福利情况。基于数据的可获得性和甘肃省不同县域数据的可比性，选取甘肃省1 4 个市州的8 7 个县区市作为研究样本，研究数据来源于2 0 1 1 一2 0 2 0 年中国统计年鉴和甘肃发展年鉴。(三)实证分析1.DEA模型静态分析。本文运用DEA2.1软件，采用设定的VRS模型计算出甘肃省8 7 个县区市的公共产品供给的综合技术效率（TE）、纯技术效率(PTE）、规模
