1、第44卷第3期2023年5月财经理论与实践（双月刊）THE THEORY AND P RACTICE OF FINANCE AND ECONOMICSVo l.44 No.3Ma y.2023财政与税务 D01：10.16339/ ki.h d x bcj b.2023.03.011地方财政压力与环境规制弱化环境机会主义行为选择的经验证据汤旖珍，苏鑫，刘琪(贵州财经大学大数据应用与经济学院，贵州贵阳550025)*收稿日期：2022-04-05；修回日期：2023-03-08基金项目：国家社会科学基金项目(22XJY019)作者简介：汤旖鸳(1986),女，辽宁大连人，博士，中国社会科学院与贵
2、州省社会科学院联合培养博士后，贵州财经大学大数据应用 与经济学院副教授，硕士生导师，研究方向：财税理论与实践。摘要：激增的财政压力和下放的环保权力，诱使地方政府作出环境机会主义行为选择。为此，基于 20042018年城市面板数据，实证检验内嵌环境分权制度背景下的财政压力对地方环境规制执行强度的影 响。研究发现：财政压力显著抑制环境规制有效执行，导致环境规制执行强度偏离社会最优；激增的财政压 力以财政自给率为渠道，迫使欠发达城市出于生存需求，“理性”弱化环境规制执行强度，诱发财政压力下的 无奈之举”；在达到中央政府环保绩效考核标准后，财政压力下的环境友好地区策略性地转移环保关注度，主动弱化环境规
3、制，扩充本土税基，力求经济增长，其本质属于有意为之”。因氏，应合理划分中央和地方财 政支出责任，厘清政府间财政关系；压实地方政府环境保护主体责任，规范监督地方政府机关行为选择；探索 环境政策差别化机制，以实现中国经济绿色高质量发展。关键词：地方财政压力；环境规制弱化；无奈之举 中图分类号:F812.7 文献标识码：A、弓I 言党的二十大报告提出“尊重自然、顺应自然、保 护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要 求”。长期以来，中国经济增长具有典型的“政府主 导”特点:政府通过压低工业供地价格和资源环境成 本，创造了“出口拉动、投资驱动、利润刺激”的“高污 染、高能耗”粗放增长模式E,经济增
4、长数量与质量 严重背离，污染治理迫在眉睫。中央政府通过环境分权调整和优化地方政府环 境管理授权职责范围，寻求不同级次政府环保职能 的最优配置阂，构建激励相容的环境治理体系，形成“中国式环境联邦主义”页。研究表明，环境分权体 系下的环境规制制度安排能够有效改善环境质 量，纠正环境污染负外部性，遏制“公地悲剧”，提 升居民健康水平皈；促进企业环保投资冏，倒逼技术 进步和产业升级卬；促进发展方式绿色转型，是推 进生态文明建设的重要路径。然而，中国式分权引发地方政府财权缺位与财 力缺失，形成央地财政关系失衡与利益诉求偏差，造有意为之文章编号：1003-7217(2023)03-0082-10成地方政府
5、环境治理非理性决策。有研究认为，稳 定的财力是地方环境治理的必要条件，财政激励 是中国经济和环境污染双增长的重要源泉如。财 政分权赋予地方政府经济上较大的自主权，使地 方政府产生极强的经济增长动力，采取提供低价土 地、补贴基础设施、放松环境规制执行强度等“高污 染、高能耗”方式激励辖区经济增长匚切，促使地方政 府形成以经济建设为纲的单维目标体系，产生弱化 污染行业监管力度的环境治理非理性动机，催生以 环境换经济的短视行为。故而，财政承压下的地 方政府难以充分顾及污染治理成效，逐步陷于多目 标任务下的施政困境。综观已有研究，普遍忽略了财政分权与环境分 权政策联动，诱发地方政府策略性选择环境规制执
6、 行强度的理论依据与现实证据，无法有效地揭示财 政压力对环境规制执行强度的非对称影响。为此,本文利用2004-2018年城市面板数据，实证检验内 嵌环境分权制度背景下财政压力对地方环境规制执 行强度的影响，以期能够为优化地方政府环境治理 提供理论指导和决策参考。2023年第3期（总第243期）汤旖珍，苏 鑫，刘 琪：地方财政压力与环境规制弱化83二、理论溯源与研究假设财政分权引发中央政府与地方政府事权交叉、边界模糊等问题,导致财政支出责任逐级沉淀、向下 施压，造成地方支出责任与收入能力严重失衡，地方 财政承压运行。与此同时，环保系统管理体制自 1995年之后转为“双重领导、地方为主”模式，并将
7、 环保财政资金关系保留在地方。这一改革几乎与分 税制同步推进，意味着分税制之后，地方政府不仅面 临逐步增大的财政压力，还同时掌握着环境治理地 方法规制定及环保资金分配权力，地方政府兼具经 济目标任务的实际执行者及环境目标贯彻的积极作 为者双重身份匚旧。之后，环境分权改革不断深化,地方政府环境保护事权范围持续扩张，并被赋予环 境规制执行强度自由裁量权。激增的财政压力和下放的环保权力，诱使地方 政府作出环境机会主义行为选择一若完全执行中 央政府对环境治理的政策要求，会造成本土企业的 外迁和潜在投资流失，引发在位企业成本上升、利润 减少、本土税基萎缩等系列反应如；若弱化环境规 制执行强度，则可以吸引
8、流动性要素并固化本地资 源，实现更快的经济增长和提升政绩匚切。地方政府 本质上是独立的追求效用最大化的“理性人”，在制 订公共决策过程中，一旦政府目标与社会福利（如环 境保护）目标发生冲突，将倾向于牺牲社会整体福利 而谋求自身利益最大化匚如。故而遵循“环境承压、资源趋紧”路径，以牺牲当期资源环境为代价发展地 区经济等短视行为，成为财政压力下地方政府的策 略性选择。为此,提出研究假设1。H1财政压力阻碍地方环境规制有效执行。充盈的地方财政自给是环境规制有效执行的重 要保障。我国现实财政体制安排所衍生的过度财 政压力，无法保障地方政府全面履行环境保护公共 职能，也不利于公共部门积极引导私人部门形成
9、环 境友好型资源配置结构匚切。对于财政压力较大的 欠发达地区地方政府，有效执行环境规制往往需要 额外耗费一定的公共资源，降低地方财政自给率。在“纵向财政失衡”基本格局下，“内生型”财政压力 限制了地方政策调控工具的有效性，经济欠发达地 区基层政府囿于欠佳的财政自给率，无法调动足够 的资源确保环境规制充分贯彻落实，只能遵循“先污 染,后治理”的补救原则，权衡取舍环境保护与经济 增长目标匚旧，无奈弱化环境规制执行强度，在履行 环保治理基本责任的基础上，以辖区经济增长最大 化为目标，持续扩大地方财源，提高经济总量。为 此,提出研究假设2。H2a财政压力下，欠发达地区地方政府弱化 环境规制实属“无奈之
10、举”。H2b财政压力通过财政自给率影响渠道负向 冲击欠发达地区地方政府环境规制执行强度。在政治集权、财政分权、环境分权的复合制度安 排下，地方环保部门受到上级环保部门和本级地方 政府的双重领导，但人、财、物的资源配置权完全被 地方政府掌控，环保部门独立性严重缺失列。虽然 中央政府不断强调绿色发展的重要性，但由于地方 政府几乎承担了环境保护与环境制度执行的全部支 出责任，日益加大的财政压力催生“饥饿效应”，迫使 地方政府更加关注财源建设与稳定，引发环境保护 道德风险。具体地，地方政府会依据环保压力的不 同情况，自主调整经济增长与环境保护的“最优关注 比例”相较于环境承压地区而言,环境友好地区 地
11、方政府能够更加轻松地完成中央政府制定的环境 治理任务,而后在财政压力的驱动下，环境友好地区 存在较强动机，主动降低环保关注度,将发展重点转 向经济增长，策略性调整“环境保护-经济增长”目标 关注组合，以期通过环境规制“实然强度”与“应然强 度”相偏离，实现地区财源建设与经济稳定增长。为 此,提出研究假设3。H3a财政压力下，环境友好地区地方政府弱 化环境规制实属“有意为之”。H3b财政压力下，环境友好地区地方政府以 降低环保关注度为渠道，负向冲击环境规制执行 强度。三、研究变量与数据说明（一）回归模型依据以上研究假设，构建如下基准回归模型：ER 玄=a。+a i FP*+a 2 X*+p；+%
12、+e”（1）其中,ER”为环境规制强度异代表地级市丿代 表年份。FP#为地方财政压力，X#为控制变量。”,表示城市固定效应,处表示年份固定效应，血表示随 机扰动项。（二）数据说明1被解释变量：环境规制执行强度。结合既 有研究方法及样本数据可得性,以环境污染治理 投资完成额在地区工业增加值中的占比衡量环境规 制执行强度。同时，为揭示财政压力对不同类型环 境规制执行强度的异质性影响，将环境规制进一步 84财经理论与实践（双月刊）2023年第3期细分，详细评估污染外溢性较强的大气环境规制执 行强度，以及外溢性稍弱的水环境规制执行强度。变量测算方法具体为：（1）环境规制执行强度（ER）。以市级环境污染
13、治理投资完成额占地区工 业增加值的比重衡量环境规制执行强度的总体水 平。该比值越大，表明地方政府在辖区污染治理中 投入越大，环境规制执行强度越高；反之，环境规制 执行强度较低。（2）水环境规制执行强度（ER_W）。以市级工业废水治理投资额与地区工业增加值的比 值进行衡量，该比值与水环境规制执行强度正相关。（3）大气环境规制执行强度（ER_A）。以市级工业 废气治理投资额与地区工业增加值的比值进行衡 量,该比值与大气环境规制执行强度正相关。2.核心解释变量：地方财政压力。基于地级市 一般公共预算收支差额来测算地方财政压力恋，即：FP=揺送（2）其中FP表示地方财政压力，E为地方一般公 共预算支出
14、,R为地方一般公共预算收入。3.中介变量：（1）财政自给率（FA）O以“本级财 政收入决算数/本级财政支出决算数”表示地方政府 财政自给率板。（2）环境保护关注度（GEM）。利用 R语言从样本城市政府工作报告中筛选“环境污染”“环境保护”“环境治理”等词汇，以词频作为政府环 境保护关注度指标幻O4.控制变量:财政分权制度安排、地区经济发展 水平、对外开放度、人口密度、产业结构等。（1）以地 级市一般公共预算收入在本省一般公共预算收入中 的占比衡量财政分权（FD）旳。财政分权制度安排 引发政府间财政关系失衡，造成地方政府支出责任 边界模糊，迫使重压之下的地方政府不得不重新确 定支出偏向，故而初步
15、判断该指标系数为负。（2）以 人均地区生产总值（P GDP）衡量经济发展水平。根 据环境库兹涅茨理论，环境规制执行强度与经济发 展呈U形关系：达到经济总量阈值之前，经济增长 会加剧环境规制弱化问题,引发环境承压、资源趋紧 等系列发展问题;达到经济总量阈值之后，经济增长 会提升地方财政筹资能力，丰富政府调控工具，有助 于推动环境规制完全执行。故而该指标系数符号取 决于我国经济总量与阈值的关系。（3）以外商直接 投资在地区生产总值中的占比衡量对外开放度（OP EN）。虽然我国是否存在“污染避难所”效应尚 未得出一致结论，但鉴于地区外向型发展战略可能 引发低附加值企业的输入，趋于环境规制非完全执 行
16、；同时，也促进其积极引入先进技术企业，推升环 境规制的执行强度。故而初步判断该指标系数符号 取决于“正向激励”与“负向抑制”的相对强度。（4）以年末常住人口与行政区域面积的比值衡量人口密 度（DEN）。一方面，人口越密集，污染排放强度越 高，环境承载压力越大，地方政府的环保治理投入需 求越强;另一方面，社会综合治理需求也会随着人口 密度的提升而升级，对地方政府的支出责任提出更 高要求。受制于有限的财政资源，地方政府可能形 成支出偏向，不利于环境规制的完全执行。故而初 步判断该指标系数方向不定。（5）以第二产业增加 值与第三产业增加值之比衡量地区产业结构（S TR）。地方财政承压发展背景下，优先发展第二 产业能够显著形成本土固定税源，并有效推动经济 增速，但部分产业的高污染性可能迫使地方政府“默 许”污染排放行为,造成环境规制非完全执行。故初 步判断该指标系数为负。（6）以地方财政支出中环 境保护支出占比衡量地区环境治理投入力度（FEN）。理论上，环境规制执行强度与地方政府环 境治理投入力度正相关，故初步判断该指标系数为 正。（7）以农林牧渔业和采掘业的固定资产投资之 和占全社会固定资产
