1、财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU全成本预算绩效管理实例分析以山东省五莲县城区道路保洁项目为例逄锦丽姜楠殷晓真刘烽光【摘要】面对财政紧平衡新常态，山东省五莲县财政局积极探索开展全成本预算绩效管理工作，选择与群众息息相关的城区道路环卫保洁领域为试点，通过全面成本核算、制定定额体系、开展项目成本绩效评价“三步走”战略，对财政资金是否实现物有所值进行评价与分析，打造“以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心”的全成本预算绩效模式，使其成为节约财政资金、化解收支矛盾的“坚盾”和“利器”。【关键词】全面预算预算管理成本绩效 成本核算 定额体系一、实施全成本预算
2、绩效评价的意义（一）现实意义党的十八大以来，中共中央、国务院多次对预算制度改革作出重要部署，要求大力推进实施全面预算绩效管理。2018年，中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发201834号）出台，提出推进国家治理体系和治理能力现代化，深化财税体制改革，建立现代财政制度。2021年，国务院发布国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发 20215号），要求各级政府规范预算支出管理，推进财政支出标准化。近年来，受经济形势、疫情冲击、减税降费等多重因素叠加影响，财政形势处于紧平衡状态，收支矛盾十分突出。而以项目成本效益分析为突破口，坚持“成本效益并重”的全成本预算绩效管理模式，
3、成为化解收支矛盾的强有力抓手。北京、山东、湖南、浙江、江苏、云南等多个省市先后开展了全成本预算绩效管理模式的探索。自2021年，山东省财政厅按照“破题研究、试点推进、扩围提质”的总体思路，开展成本预算绩效管理试点工作，力争用3年时间左右，逐步建立起科学规范、高效有序的成本预算绩效管理模式。全成本预算绩效管理是通过项目全成本分析，厘清政府和市场边界、明确成本内容、成本结构和历史成本水平，算清必要和有效成本，根据项目服务标准制定新的财政支出定额标准，并由此推动建立预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效的成本预算绩效管理制度；它是全生命周期、全方位、多角度的预算管理体系，以投入、产出和效益为
4、导向，强化支出责任和效率意识，实现财政资源配置不断优化，公共产品和服务的质量与数量不断提高，真正做到财政资金“物有所值”。（二）实践原则五莲县财政局在开展试点项目全成本预算绩效管理中，主要把握两个原则：1.坚持循序渐进和稳步推进。选择在影响面广、社会关注度高、便于操作的项目，先行开展试点，在试点中不断总结、完善经验，稳步推进其他领域，并利用23年时间，积极扩大试点领域，不断探索和完善全成本预算绩效管理方法和路径，努力实现成本预算的常态化管理。2.坚持形成标准和结果应用。通过产出质量和效益效果指标评价及分析结果，建立合理有效的政策标准和保障机制，并对项目的组织安排、实施模式、监督管理等提出相关优
5、化建议，保障质量和效益达到既定目标。依据成本测算专题：全成本预算绩效管理实践探索14财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10结果，对项目实施绩效考核，融入预算执行过程监控和结果运用，将分析结果作为政策调整、预算安排以及转移支付资金分配的重要依据。二、项目概况城区道路环卫保洁工作承担着保障城市环境、塑造城市形象的重要职能，是维护城市正常运行的重要保障。五莲县环卫保洁总面积400余万平方米，每年费用支出将近2000万元。在财政紧平衡、收支矛盾较为突出的形势下，如何实现财政资金“物有所值”，五莲县财政局对此展开了积极探索。五莲县环卫保洁工作分东、西两个片区。2019年，五莲县环境卫生管理处
6、（现更名为“五莲县公共事业服务中心”）通过政府采购，对五莲县城区东区道路保洁项目进行公开招标，最终当地某民营环卫企业以约5200万元/5年的价格中标，折合综合单价为4.75元/平方米/年。2021年，东区保洁单位根据采购合同约定提出调价，要求调至5.50元/平方米/年。城区西区保洁工作由县城建集团下属保洁单位负责，未进行市场化招标。三、主要做法2021年3月，山东省财政厅印发山东省“预算绩效管理扩围提质年”活动工作方案，要求各市区县开展成本预算绩效管理试点工作，促进各级各部门节约财政支出，增强财政资源配置效率和使用效益。以此为契机，五莲县财政局选择城区环卫道路保洁项目为试点，大力开展全成本预算
7、绩效管理，通过全面衡量项目实施成本、制定成本定额标准，开展成本绩效评价，既为东区单位价格调整提供指导与借鉴，也为西区单位后期预算安排提供依据。（一）创新机制，构建多方参与格局开展全成本预算绩效管理模式的探索与实践，五莲县财政局积极创新项目工作机制，构建“财政部门主导+主管单位配合+第三方机构支持+专家评议+人大监督+群众参与”的多方联动、共同参与格局。五莲县财政局发挥绩效管理牵头作用，与县主管部门经过多方探讨，敲定了项目试点领域及内容，同时，通过竞争性方式选择资信良好、经验丰富的第三方机构参与，依靠专业力量，对项目实际情况进行调研，通过资料搜集、现场踏勘、跟踪作业、调查问卷等方式了解项目实际运
8、作情况，发现项目存在问题。通过邀请行业专家、人大代表等共同参与成果的讨论与修订，提高项目的可靠性与公平性，为项目完成夯实基础。（二）成本核算，摸清项目实际成本1.资料收集，数据分析。第三方机构受五莲县财政局委托设计成本核算工作方案，提前编制资料清单并要求保洁单位按标准提报；依据行业定额，对成本合理分类归集，梳理影响成本的核心因素，明确成本内容、成本结构和历史成本水平，合理确定不合理成本、一次性成本等无效成本。2.实地调研，验证核实。核实成本，还要了解工艺功法，对保洁工作的具体流程、材料消耗、人工数量等要有清晰的认识。第三方机构采用跟踪作业的方法分别收集东西区保洁单位的清扫车、洒水车、冲洗车、垃
9、圾运输车等车辆的数据，包括行驶速度、行驶里程、油量消耗、加水次数及耗时等第一手资料。通过成本核算与分析，明确了东西区保洁单位年度合理总成本，比保洁单位申报总成本共计核 减1033672.65元，核减比例为4.44%，每平方米单价分别核减0.71元/平方米、0.10元/平方米。其中，人工总成本共计核减金额2551744.00元，核减比例18.79%，对不符合五莲当地经济水平的工资及绩效奖金进行了核减；材料费共计核减金额385709.15元，核减比例13.74%，对不能提供有效发票凭证且不能说明合理理由的物料费用进行了核减；机械费共计核减金额741878.03元，核减17.84%，对不符合规定折旧
10、年限的费用进行了核减；其他管理费共计核减金额545290.24元，核减比例41.61%，通过剔除不合理的管理费用对该费用进行了核减。（三）建立定额，明确支出成本标准参考环境卫生行业计价定额，通过前期成本分析及实地调研，剔除历史成本中的不合理因素，进一步建立当地适用的该领域成本定额体系。1.行业定额编制标准先行。根据五莲县环境卫生规范与质量标准要求，合理确定人工消耗量；同时确定人均薪资尤其是保洁员薪资不得低于日照市最低工资标准，并按照规定缴纳社保和公积金。2.实地调研与测算是行业成本定额的重要前期工作。一是就定额内容构成、表现形式进行明确与讨论。二是选取不同等级的道路进行测定，其中道路选取注意类
11、型丰富，包含不同区位、不同人车流量、保洁难度不同等道路；测定内容主要包含作业人员作业内容、作专题：全成本预算绩效管理实践探索15财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU业时间、劳动量、所用工具等，并对水电油等物料消耗进行记录和统计；最后组织行业专家、定额专家、人大代表、主管部门等进行审查并根据意见修订定额。3.制定行业财政支出定额表。结合本项目制定五莲县城区道路保洁行业财政支出定额（见表1）。表1五莲县城区道路保洁行业财政支出定额表（单位：元/平方米）（四）评价绩效，实现结果挂钩应用建立以“投入成本”“产出质量”“效益效果”为核心内容的成本预算绩效分析指标
12、体系。通过指标体系对项目绩效进行分析，对预算成本投入与绩效实现程度进行双监控。其中，“投入成本”指标旨在对费用支出情况进行评价；“产出质量”指标旨在对五莲县城区环卫保洁的运营情况进行评价；“效益效果”指标旨在对市民满意度、相关部门满意度及经济社会效益进行评价。2021年9月，五莲县财政局对东、西区两家保洁单位进行了绩效评价。通过绩效评价可以发现，产出质量上，保洁单位均多次出现因质量不达标被通报罚款的情形，其中西区保洁单位年度月扣分超过5分（百分制）的频率为41.7%；投入成本上，东、西区每平方米综合保洁费用分别为5.25元/m2、4.79元/m2，远低于周边区县；社会效益上，东西区保洁单位均有
13、部分员工月工资不能达到当地最低月工资标准，同时西区保洁单位存在市民满意度不足90%的情形。下一步，五莲县财政局将通过绩效评价结果与预算资金安排挂钩的方式，达到加强绩效评价结果应用、优化资源配置、提高公共服务水平的效果。四、项目亮点（一）明确标准，价格与质量并重编制五莲当地城区环卫定额体系是本项目的重要内容，而作业定额的编制应以作业标准作为前提，不同的作业标准必定带来不同结果的定额。因作业定额标准的制定有赖于作业标准的明确，即工作规范、质量要求的确定。本次环卫行业作业定额编制就是以五莲当地五莲县环境卫生规范与质量标准为基础，人工、材料、机械等消耗量与价格依据五莲实际标准测算，因此与山东省环卫定额
14、相比，五莲环卫定额体系更有针对性与指导性。通过五莲环卫定额体系，不仅制定了不同等级道路不同工作内容的单位价格，而且明确了保洁单位的工作规范与质量标准。通过制定定额体系，明确质量标准及相应的价格，促进保洁单位按照规范运营，为市民提供高质量的保洁服务。（二）绩效评价，投入与产出匹配财政支出绩效评价的难点主要是如何建立健全的指标体系，并有效开展绩效评价工作。为将该项工作做到实处，五莲县财政局注重事前沟通，结合行业主管部门的日常管理要求，以及项目运营中的优缺分析，基于产出目标确定产出标准，通过及时征求行业主管部门、保洁单位的意见，以及组织开展专家评审，确保搭建符合政策和项目双要求的指标体系。本项目制定
15、了“投入成本”“产出质量”“社会效益”为核心指标的评价体系，通过资料审核与实地评价相结合，对项目中存在的保洁质量不达标、职工权益不保证等问题提出意见，要求保洁单位按照规范运作。（三）硬化约束，绩效与付费挂钩目前各地政府普遍开展的预算绩效评价更偏重事后监督考核，在预算编制指导性、预算执行控制性上略显不足。本项目将绩效成本的理念、方法贯穿于预算编制、执行、考核、评价的完整闭环，从源头上破解财政资金科学配置的难题。结合城区环卫保洁成本定额体系和成本预算绩效分析结果，制定切实可行的改进措施，调整和优化预算部门预算支出结构，并作为财政部门安排预算、政策调整和改进管理的重要依据。通过对当期成本与历史成本数
16、据进行对比分析和趋势分析，进行成本预测和控制，严格控制非合理性成本的支出，完善项目调价机制，作为以后35年财政预算支出安排的标准，提高预算资金配置效率。本项目中，根据评价结果划分优、良、中、差四个等级，当本年度评价等级不能达到优秀等级时，对付费金额进行合理扣减，且创新性设置梯度，当评价等级越低，付费扣减额基数相应提高，以此来督促保洁单位提高运营效率，为当地市民提供更有质量、更有温度的保洁服务。项目名称综合直接费企业管理费利润规费税金深度保洁道路14.7411.351.250.910.320.91一级道路11.799.121.000.730.210.73二级道路7.115.500.610.440.120.44三级道路6.254.810.530.390.130.39四级道路6.034.640.510.370.140.37专题：全成本预算绩效管理实践探索16财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10（四）环环相扣，促进成本预算管理本项目中，成本核算是基础，绩效评价是手段，定额体系是指引。三者环环相扣，相辅相成，共同搭建全成本预算管理的新模式。通过成本核算，明晰项目的真实成本及合理数据
