1、全球治理全全球球城城市市与与国国际际秩秩序序转转型型汤 伟 内容摘要 美国为支撑霸权构建了以流动性为核心的自由国际秩序，全球城市作为集聚特定功能性机构的特定区域为该秩序提供了关键支撑。全球城市的作用主要体现在：世界市场一体化主要依靠“全球城市”调节；国际规则主要通过“全球城市”具象化；国际秩序主流意识形态通过“全球城市”合法化。随着新兴经济体的崛起，国际秩序在结构、规则和价值层面转型，对“全球城市”生成路径带来冲击。地缘政治结构变化带来安全因素上升，重塑全球城市发展动力；国际规则受到实质挑战，重塑全球城市成长轨迹；国际秩序主流意识形态整合能力下降，重塑全球城市价值基础。全球城市对上述转型迭代响
2、应，这要求其适应逐渐升级的地缘政治竞争，更加注重“在岸性”和科技创新；灵活多维的对接、应用、建构规则，挖掘各种可能的机会；扬弃新自由主义意识形态，更注重以人为本的价值观。通过转型，“全球城市”可为国际秩序的稳定性做出建设性贡献。关键词 全球城市 国际秩序 全球治理 城市外交作者简介 汤伟，上海社会科学院国际问题研究所副研究员过去几年，关于城市在全球治理中的角色的讨论明显增多。一方面，城市，尤其是某些超大城市已成为世界经济引擎，以及货物、人口、资本管理与控制的核心节点；另一方面，全球政策议程，如巴黎协议、可持续发展议程、新城市议程等，都离不开城市的深度参与。一些观察家由此提出“城市外交”“嵌入性
3、外交”“治理嵌构”“自主治理”等理论概念以解释城市在国际事务角色定位、行为动力和影响。阿瑞吉、布罗代尔等很早就发现核心城市崛起与霸权周期的深层对应关系，城市以巨额融资支持了国家的战争与革命，而国家崛起也依托阿姆斯特丹等关键城市进行关键资源的配置。然而，总的来说，城市缺乏参与国际事务的法定路径，其所参与的领域主要集中在环境、经济贸易等有限领域。然而，世纪 年代，约翰弗里德曼、萨斯基娅萨森等学者发现，随着资本、商品、信息的流动性日益充裕，特定城市在国际秩序中的作用明显增大，甚至孕育了出了直接服务国际秩序运转的特定功能，以及承载这些功能的产业结构、物质景观、人文氛围。这类特殊的城市就被定义为世界城市
4、或者全球城市。这样，汉萨同盟之后，全球城市再次成为国际秩序运转的关键支撑，取得结构性的合法性。然而随着新兴经济体整体性崛起、地缘政治博弈深化，以“一体化”和“流动性”为核心的国际秩序出现严重合法性危机，全球城市的内部治理和外部环境出现明显变化，上述结构性的合法性如何继续，既关系到当前国际秩序演变前景，也关系到全球城市新的生成路径。一、全球城市对自由国际秩序的支撑当前国际秩序是二战后由美英紧密合作确立的自由国际秩序，本质是西方国家按照国内秩序面貌建构的国际秩序，其内部是私人主体构建的市场经济和建立在个人基础之上的自由民主，而外部则是对主权和领土完整的遵从。该秩序软硬兼具，“软”在于对英美模式的认
5、同以及由此而来的合法性，“硬”在于美英全球城市与国际秩序转型赵可金：嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释，世界经济与政治 年第 期，第 页。李昕蕾：跨国城市网络在全球气候治理中的行动逻辑：基于国际公共产品“自主治理”的视角，国际观察 年第 期，第 页。意乔万尼阿瑞吉著，王宇洁译：现代世界体系的混沌与治理，生活读书新知三联书店 年版，第 页。“全球城市”和“世界城市”涵义不完全一致，本文取“全球城市”，和“世界城市”基本相同，特指有着世界影响力的门户枢纽。，“：”，为这一秩序的产生、发展、扩展提供最基本的公共物品。世纪 年代，这一秩序在与社会主义秩序的竞争中曾遭受明显不利。一方面，美英无力单
6、独承受地缘政治竞争成本，提供国际公共物品的能力实质下降；另一方面，中东战争、石油危机全面冲击战后秩序，世界经济陷入滞涨，美国构建的核心国际制度效能下降。美国以及整个西方阵营都试图让市场在尽可能多的领域以尽可能多的方式发挥作用。资本近乎绝对自由的流动，以利润为唯一法则，尽可能发挥市场功效的新自由主义成为响应地缘政治竞争的主导思潮。冷战结束后，美国成为全球秩序主导者，顺势将上述思潮、制度、规则推向全球，根本性塑造各国的战略环境。各国尤其发展中国家不得不以各自资源禀赋和比较优势参与这一进程。不仅政策越来越开放，制度也越来越服务资本流动，世界市场一体化程度史无前例地加深。全球主要门户枢纽都深度融入世界
7、市场，以跨国公司为主体，生产网络和价值链扩展衍生为核心动力机制的全球化空间层面就成为门户枢纽的相互连通过程。这些门户枢纽也理所当然的被称呼为“全球城市”，且内部结构和功能也日益服务这一秩序运作的需要，国际秩序和全球城市由此呈现出高度的耦合性。世界经济日益依靠“全球城市”调节。冷战结束后，美国主导国际秩序，并将世界市场一体化作为这一秩序的核心内容。随着市场化程度不断加深、流动性不断增强、网络化力量逐步提升，跨国公司和国际资本获得史无前例的活动空间。原先满足单一市场需求的大规模生产模式向一群相关企业构建的生产网络转型，不同的国家和地区因技术水平差异和经济结构差异形成“垂直专业化分工”的全球合作体系
8、。一国产业结构的变动不再是独立的，而是与其他国家的产业结构变动过程呈现出相互影响和交融的关系。生产形态自然从大规模标准化的集中生产演变到极其发达的金融、保险、房地产等服务型企业主导的后工业社会。跨国公司和国际资本为取得全球最强运营能力不得不在某些特定城市或者城市区位集聚。弗里德曼等人认为，这些特定城市通过少数关键部门在特定区国际关系研究 年第 期孙伊然：全球经济治理的观念变迁：重建内嵌的自由主义，外交评论 年第 期，第 页。位的集聚拥有管理、调节和控制世界经济的能力，其所触及的领域包括企业总部、国际金融、全球交通和通讯、高级商务等等。年，萨森进一步指出，制造业在跨国公司资源配置下不断横向地理扩
9、散，对公司总部的集中管理职能提出了要求。伴随最先进通信技术的应用，这种集中管理职能演化为复杂的、专门化的知识性经济，如金融市场、高级会计以及法律诉讼等等。皮特泰勒和沃尔克延续萨森的思路，通过生产性服务业公司办公网络的多变量分析方法，测量世界城市间的联系。研究发现，不仅世界城市网络存在异常明显的等级结构，生产性服务业和功能总部的集聚程度更决定了城市在世界经济中的能级。在“全球城市”调节、管理和引导下，世界市场对地方治理结构的渗透越来越强劲，越来越多的传统地方空间、领域与社会结构裂解为市场要素，并最终按照社会差异性和比较优势重组。全球城市成为“一体化”的“关键枢纽”，虹吸商品、资本和信息的同时，以
10、货币、金融和信贷形成了一个分级组织的中枢神经系统，调节和控制着整个世界经济流动。国际秩序的制度规则主要通过“全球城市”具象化。国际秩序一方面以地缘政治力量不对称为基石，另一方面也内嵌了世界一体化为核心的国际规则。一体化规则制定为非西方力量的加入提供有效激励，非西方国家被允许充分利用现成的规则来发展自身，由此获得对资源、市场、技术可预见的准入机会。尽管规则的非中性让贸易和投资收益不成比例地被欧美等主导性地缘政治力量占有，但增量收益仍被广泛共享。以此，双方达成了战略默契和政治共识，国际秩序得以保持稳定。在非西方国家融入国际秩序的过程中，其门户枢纽有了巨大发展机会，并和欧美的全球城市形成有效的互动。
11、与此适应，全球城市出现了主张强化市场和全球化力量的“自然发育模式”和依托国家融入国际秩序为导向的“规划推动模式”。“规划推动模式”的本质是对欧美规则的接受，并对标“自然全球城市与国际秩序转型美萨斯基亚萨森著，周振华等译：世界城市：纽约伦敦东京，上海社会科学院出版社 年版，前言。，：英大卫哈维著，董慧译：资本的城市化：资本主义城市化的历史与理论研究，苏州大学出版社 年版，第 页。发育模式”进行政策模仿。首先，国家接轨国际制度和世界市场，接轨动力是由国家内在发展诉求和外在地缘政治共同塑造。冷战结束后，发展中国家纷纷将开放确立为主导性的战略取向，或被动或主动、或激进或渐进，以引进外资、加入世界贸易组
12、织、构建自由贸易区、签订双边多边协议作为施政重点。其次，非西方国家按照发达国家或者国际组织标准改革国内市场，市场在去管制、私有化和其他配套条件下才得以最大程度发挥作用。一些国家全盘对照世界银行标准改善营商环境、吸引国际投资，并以此在空间层面构建一系列政策优惠区，譬如出口加工区、自由贸易区、保税区、中央商务区等等。再次，积极吸引跨国公司总部、国际组织等全球性功能机构，将原先相对封闭的区域生产系统和全球生产网络对接，经济整合态势日益明显。为服务这种整合以及跨国投资、国际贸易的快速增长，金融、信息、广告、设计、会计、保险等生产性服务业成为政策扶持对象，门户枢纽普遍开启去工业化进程、产业结构升级加速。
13、最后，广泛的空间更新和城市美化运动。城市政府和国内外资本成功构筑增长联盟，通过权力与资源的集中，对城市空间表面进行系统清理和重新组织，建设了购物大街、高尔夫球场、高端住宅、迪士尼乐园等消费主义景观和世界主义文化设施，建设了中央商务区、港口机场等办公场所。国际秩序主流意识形态通过“全球城市”合法化。“全球城市”概念的生成虽然主要基于市场经济功能，但影响力并不只局限于经济领域，而是拓展到政治、安全和价值领域。希格弗莱德吉迪恩指出，城市景观和文化符号天生的是意识形态与价值观的载体。不管古罗马，还是世界历史中的其他帝国，核心城市在帝国理念传播、彰显自身权力与合法化方面一贯扮演关键角色。殖民时期欧洲国家
14、都以伦敦、巴黎的辉煌来论证宣传殖民活动的合法性，并通过界定“文明标准”方式将伦敦和巴黎城市面貌、人文景观、生活方式复制到殖民地。伴随一体化世界经济体系的建立，以及国际秩序“流动性”增强，纽约、伦敦等按照世界国际关系研究 年第 期美马克戈特迪纳、雷哈奇森著，黄怡译：新城市社会学，上海译文出版社 年版，第 页。经济管理与控制的方式对“帝国文化结构及其累积”进行改造。它们一方面按照服务国际秩序运转的要求构建中央商务区等跨国空间；另一方面大力孵化、培育各类跨国机构、功能性平台和世界主义文化。全球城市成功树立起应有的“形象模板”，更从中衍生出一系列符合功能设计的政策路径，包括严格按照市场逻辑的再开发、全
15、球瞩目的旗舰项目、高强度的城市管理、集聚的国际机构、浓郁的世界主义文化等等。纽约时代广场更将“几乎所有欲望的渴求与刺激都聚集在这片如何方寸之地上，被压缩成最高浓度的城市体验。”“城市美化”“田园城市”“光明城市”等西方城市理念主导全球城市发展方向，纽约、芝加哥等全球城市的摩天大楼引领全球城市建筑风范。“全球城市”也成为的一种潜在代表国际秩序主流意识形态的“元叙事”，解构了非西方大城市的传统性、独特性和多样性。北京、上海、迪拜、圣保罗、孟买等门户枢纽依照这种意识形态元叙事迅速集中必要的权力和资源以模仿的方式塑造全球城市功能。它们建设标志性的超高层建筑，争取和举办大型展会以树立国际声誉，引进大都会
16、式的文化艺术载体（如纽约现代艺术博物馆、古根海姆博物馆）以改造城市文化生态，以至于城市景观、结构机理同所在区域和国家整体面貌呈现极度反差。这说明基于纽约伦敦的全球城市理论模型内嵌的意识形态属性，与“市场”“民主”等一道通过强制、诱导、传授等方式扩展，在框定发展中国家门户枢纽发展规划想象力同时不自觉地赋予国际秩序合法性。二、国际秩序转型重塑全球城市生成路径地缘政治推动下的世界市场成功实现了不同地域、不同时间性、不同领域差异性和比较优势的集成利用，而作为这种集成应用在空间层面的响应，全球城市生产出一整套对世界经济进行管理与控制的规则制度、功能机构、人力资本和符全球城市与国际秩序转型澳简 雅各布斯著，何文郁译：帝国的边缘：后殖民主义与城市，江苏凤凰教育出版社 年版，第 页。徐翔：城市帝国主义及其文化逻辑，思想战线 年第 期，第 页。黄文菁：时报广场的兴衰，世界建筑 年第 期，第 页。号景观。全球城市本质上成为国际秩序的经济空间响应，这种经济空间响应又合乎逻辑地通过基础设施、技术标准、交往习俗和知识创新嵌构到其他议题，完成了国际秩序结构性嵌入，从而改变了主权国家的性质。以往国际秩序都以地域为基
