1、思辨争鸣Urban Transport of China Vol.21 No.2 March 2023城城市市交交通通二二二二三三年年第第二二十十一一卷卷第第二二期期研究缘起研究缘起交通是推动城市与区域居民出行、要素流动与联系、社会经济发展的重要基础。伴随着中国快速工业化和城镇化进程，城市、区域和国家层面都开展了大规模、高质量的交通基础设施建设，从而不断提升连接性、可达性和机动性，逐渐由交通滞后于社会经济发展向交通适应并引领社会经济发展转型。交通具有历史性、经济性、社会性、政治性和环境性等众多属性及特点，并能产生多尺度、多范围和多领域的综合影响。同时，随着基于区域优先发展的国家战略不断兴起和实
2、施，针对大湾区和都市圈层面的城际公共交通供给变得日益重要。大湾区通常被认为是一个社会经济联系紧密且相对发达的功能区域。尤其在区域层面，构建跨越行政边界的城际公共交通体系成为构建互联互通、共建共享共治大湾区的重要物质支撑。从国家战略演进层面来看，城市和城际公共交通经历了从公交优先向公交都市、交通强国的深刻转变。这一转变凸显了综合交通的重要价值，高质量和一体化成为多模式城际公共交通发展的重要目标和方向。例如，随着关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见(发改基础20171173号)、关于培育发展现代化都市圈的指导意见(发改规划2019328号)、交通强国建设纲要等国家政策和战略的颁布，构建都市圈一体化
3、交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等“多网融合”发展成为重要方向。根据中国国家铁路集团有限公司的数据统计，截至2022年底，全国铁路营业里程达到15.5万km(含高速铁路4.2万km)，其中2022年投产铁路新线4 100 km(含高速铁路2 082 km)。过去数十年间，在一些发展相对成熟的区域，多模式城际公共交通经历了大规模、快速度的规划、投资、建设和运营。多层次城际公共交通网络成为城镇群地区的主导交通形态。尤其在区域这个尺度上，城际铁路、长途公共汽车等呈现了多样化的规划、融资和建设模式，涉及非常多元、复杂、动态的发展过程，尤其在多元实施主体、融资建设机制、利益协
4、调博弈、空间治理机制、建设运营效率等方面呈现了较大差异。交通工程技术在高质量发展中扮演着非常重要的作用，但也不能忽视多层级政府和市场主体在交通供给与治理及相应关键环节中协调博弈的重要性。事实上，近年来不断兴起的交通基础设施治理研究(Transport Governance)也正好说明了这一点。尤其在跨越行政边界的区域层面，伴随着不同城市之间在经济发展、财政税收、政府层级、空间规划与开发等方面的差异，以及政府间竞争合作、成本收益等方面的考虑，迈向“善治”(Good Governance)的交通基础设施供给与治理日趋重要。因此，大湾区城际公共交通的供给体系与治理机制研究一书以中国社会经济与交通基础
5、设施发展相对成熟的粤港澳大湾区和杭州湾大湾区为例，旨在理解大湾区多模式城际公共交通的供给体制与治理机制。研究认知研究认知为了深入理解上述问题，本书从理论基础篇、珠三角实证篇、长三角实证篇和对策建议篇四个方面对多模式城际公共交通进行了大量的政策梳理、调研访谈和综合分析。首先，重点介绍了城市与区域层面公交优先与公交都市、都市圈空间治理与空间协同、都市圈空间策略与城际交通规划实践、都市圈规划委员会的作用机制等方面的理论和实践进展，说明了大湾区城际公共交通的理论背景、大湾区城际公共交通的供给体系大湾区城际公共交通的供给体系与治理机制研究与治理机制研究作者：林雄斌出版单位：北京大学出版社出版时间：202
6、1年7月大湾区城际公共交通的供给体系与治理机制研究大湾区城际公共交通的供给体系与治理机制研究 解读解读AReview ofThe Supply System and Governance Mechanism of Intercity Public Transportation in the Great BayArea林雄斌1,2(1.宁波大学地理与空间信息技术系，浙江 宁波 315211；2.浙江省陆海国土空间利用与治理协同创新中心，浙江 宁波 315211)文章编号：1672-5328（2023）02-0128-02中图分类号：U491.1+7文献标识码：EDOI:10.13813/11-5
7、141/u.2023.0206128大大湾湾区区城城际际公公共共交交通通的的供供给给体体系系与与治治理理机机制制研研究究解解读读林林雄雄斌斌实践背景与实施要点。从文献、政策和实践的梳理来看，一方面，各层级政府积极采用规划、经济和政策等手段促进公交优先与公交都市建设，使城际公共交通不断呈现由城市向区域延伸拓展的趋势，并呈现日益多元化特征。另一方面，国外都市圈通常建立都市圈规划委员会等常规机构或组织来协调区域层面的交通建设和管理，中国缺乏类似的区域性的机构组织，但不断通过区域共识、联席会议、规划衔接、项目合作等形式来承担类似职能。其次，分别以粤港澳大湾区和杭州湾大湾区的典型案例与实践为切入点，基于
8、城际铁路(如珠三角城际轨道交通系统、深惠汕捷运的高速铁路区间供给、民营资本主导的杭绍台城际高速铁路)、城际地铁(如广州佛山、深圳惠州的地铁跨市延伸)、城际公共汽车(如深圳惠州线、深圳东莞线、杭州德清线)、市域铁路(如萧甬铁路的普速铁路公交化运营，温州、宁波等地区市域(郊)铁路供给与运营)等多模式交通的典型案例，聚焦城际公共交通供给与治理，结合案例研究、政策分析与调研访谈等方法，以空间规划、融资体制、实施逻辑、多层级治理为重点，较为全面地梳理了不同交通模式的发展过程、治理机制与实施成效。例如，在珠三角城际轨道交通案例中，分析从省政府主导、省部合作向省市合作转型过程中多层级政府间的协调博弈及沿线土
9、地综合开发策略的差异；在城际公共汽车案例中，剖析了城际公共汽车道路经营权与路线竞争的博弈过程，也说明了提升跨市公共汽车交通效率与扩大空间公平的两难境地；在城际地铁案例中，广佛地铁的成功经验说明了城市中心之间适当的距离和通勤规模的重要性，深惠地铁难以有效推动说明了临近城市轨道交通系统能否得到批复存在不确定性，以及城市间潜在的财税竞争对地铁跨市延伸的落地实施产生影响；在深惠汕捷运的高速铁路区间供给案例中，详细分析了深惠汕捷运利用既有厦深铁路剩余运能开通区域间高速铁路服务的过程，并说明了快速增长的都市圈交通需求、合理的成本收益分配结构以及正式和非正式制度所发挥的作用；在市域(郊)铁路案例中，重点分析
10、了利用既有线路、既有通道和新建线路等三种不同市域(郊)铁路供给策略及其在项目融资、规划审批、土地开发和线路运营等方面的区别。不同城际公共交通具有不同交通功能和服务范围，这些案例都在一定程度上呈现了较为复杂的供给过程与治理机制。最后，梳理了城际交通规划建设面临的重要问题与空间治理的核心要素，并提出构建互联互通、共建共享共治的一体化大湾区的优化策略。总体上，一个包含跨市公共交通融资体制、责权分配、空间选址、土地开发、运营管理的制度分析框架，能帮助理解和协调都市圈内各地方政府潜在的利益博弈，优化竞争与合作格局，实现利益共享。在优化策略上，一是构建多模式城际公共交通供给与空间治理的制度框架，如引入公私
11、合营模式、优化车站和线路选址、推动“轨道交通+土地利用”综合开发等；二是从基础设施安排、运行线路安排、时间组织安排、票价票制安排等多个维度推动城际多模式轨道交通的公交化运营；三是评估不同模式的适用性以确定合理的城际公共交通模式，由于不同交通模式的投融资机制、运营特征、成本收益结构等均存在较大差异，各地区可以结合实际情况来选择合理的供给模式。一直以来，交通与区域发展都呈现较强的相互作用关系与互馈机制，并且空间与政策的动态变化会显著影响城际公共交通的实施成效。总体上，在国家和地方积极构建现代化都市圈战略的基础上，本书较为系统地梳理并总结了大湾区城际公共交通供给的“一体化、公交化”的运营特点，“嵌入
12、性、多层级”的治理机制，以及“本土化、多样化”的发展效率，有助于强化大湾区多模式公共交通供给与空间协同的研究范式和实践应用。研究感悟研究感悟互联互通的交通基础设施是城市与区域高质量发展的重要基础，而且交通在未来新型城镇化的进程中仍然会发挥非常重要的作用。构建互联互通、共建共享共治的城际公共交通成为优化空间联系格局与空间组织的重要方向。然而，受限于不同地方的社会经济发展阶段、财政能力与负债水平，以及“成本贡献收益”等分配机制的影响，高质量和一体化的城际公共交通供给和建设也会面临较大的资金制约与体制制约。因此，构建合理高效的空间发展模式与治理机制，成为构建跨越行政区交通基础设施的重要支撑。从这点来
13、看，本书的研究或许能呈现两个方面的重要价值。一方面，有利于较为全面系统地梳理不同城际公共交通的供给模式与发展过程，剖析不同城际公共交通模式的发展目标和发展要点；另一方面，在中国较为特殊的经济特点、空间特点和政策特点的基础上，进一步丰富跨区域交通基础设施的空间治理机制和建设效果。此外，随着传统交通基础设施不断向着更加数字化、智能化、一体化的新型交通基础设施转变，新型交通基础设施的社会经济增长影响机理、成本效益分配机制会呈现显著的差异，从而深刻影响区域层面的融资机制、建设机制及运行和管理机制。展望未来，面向数智时代的城际新型交通基础设施建设，进一步挖掘其供给模式、社会经济效益(如非线性效应或阈值效应)与空间治理机制也具有重要的理论价值、政策价值和实践价值。收稿日期：2023-03-17作者简介：林雄斌(1988)，男，江西玉山人，博士，教授，主要研究方向：交通地理与区域发展。E-mail:129
