1、031Wealth management财富管理公益一类事业单位预算管理中存在的问题及对策研究 文/于晓溪摘要：公益一类事业单位，作为全额拨款事业单位，承担着向社会提供基本公益服务的重要责任。当前，预算管理作为我国战略规划的重要控制手段之一，对于优化资源配置，规范财政资金运行起到关键作用。事业单位预算管理水平的高低，直接影响财政资金使用效率，决定事业单位目标能否顺利实现。随着经济的发展，社会对基础公益服务的要求也在不断提高，作为公益一类事业单位必须高度重视预算管理工作，才能以有限的财政资金向社会提供更优更广的公益服务。当前我国财政部陆续出台多项预算管理相关指导性文件，旨在不断提高预算管理水平，
2、规范财政资金运行，保障事业单位职能实现。即便如此，公益一类事业单位的预算管理工作，在预算编制、执行、反馈环节，仍存在一些普遍性问题。本文分析了公益一类事业单位预算管理的重要性，并指出其仍存在的主要问题，结合公益一类事业单位提供基本公益服务的职能和财政全额拨款的特点，提出预算管理问题的解决对策，希望能够为提高公益一类事业单位预算管理水平提供有益借鉴。关键词：公益一类事业单位；预算管理；问题；对策公益一类事业单位，是全额拨款的事业单位，承担着我国科、教、文、卫等基本公益服务的职能，在社会服务中占据非常重要的地位，原则上不得从事自主经营活动。单位开展的事业活动、资金分配标准等均应由国家统筹规划，日常
3、业务支出也由国家财政资金予以支持。其财政全额拨款的性质，致使资金来源较为单一有限，所以如何运用好这有限的资金，提供更加优质的服务，是公益一类事业单位应持续探索的问题，而这一问题与预算管理水平直接相关。一、公益一类事业单位加强预算管理的重要性政府总体战略与事业单位个体战略规划紧密相连，公益一类事业单位以政府战略为导向制定事业发展规划，政府的长期战略依托事业单位短期目标的实现得以达成，二者相辅相成。（一）预算管理有助于合理规划财政资金运用单位将事业发展规划分解为年度工作目标，进而形成年度工作计划。年度预算编制工作实质上是根据年度工作计划编制资金使用计划书。高质量的预算编制工作使单位工作目标与财政资
4、金安排保持高度一致，从而合理规划财政资金运用，实现效益最大化。（二）预算管理有助于合理安排全体员工工作预算管理工作，是对单位整体目标的分解，是对年度工作实施步骤的进一步细化。预算管理工作将预算总目标分解为部门工作目标，员工工作目标，从而将具体任务和责任落实到部门，进而落实到人。同时根据细化的实施步骤，将全体员工的工作步骤与行动围绕一个中心来开展，有利于集中力量促使目标实现。（三）预算管理有助于保障单位职能实现公益一类事业单位，由于资金的主要来源是财政拨款，所以保障财政资金支出效益是财务管理工作的重点。好的预算管理，不仅在预算编制环节为单位形成一本先进、可行的资金支出计划书，而且在执行环节，能够
5、通过严谨的管理流程与控制措施严格落实预算。面对内外部环境的重大变化，也能及时、科学、合理的调整预算，保障年度目标的达成或财政资源的合理配置。（四）预算管理有助于促进资金使用效率不断提升预算管理工作中，预算反馈环节是必不可少的一环，预算反馈环节不仅对预算执行情况进行评价，同时对评价结果进行分析，形成分析结论与优化对策，并将优化措施应用于下一轮预算工作中，促进预算管理工作水平的提升，形成良性循环。同时，预算反馈阶段，单位对各个部门和工作人员的工作效率和质量进行考核和评价，使员工认识到工作中需要改进的不足之处，不断提升员工素质，降低下一轮预算工作中同样问题发生的概率。通过以上两个层面的预算反馈工作，
6、实现预算管理的优化，不断提升资金使用效率。二、公益一类事业单位预算管理存在的主要问题（一）预算编制质量偏低公益一类事业单位制定的预算目标，指的是包含财务指标与绩效目标的双重目标，是以事业发展规划为导向而分解的年度财务目标与绩效目标的结合。预算编制，是实施预算管理的起点，是执行环节的重要基础，所以，预算编制的质量尤为重要。随着信息化手段的发展，预算编制中一些032 财富生活Fortune Life计算上的细节错误明显减少，但预算编制的先进性、可行性、适应性仍有待提高。一是先进性不足。所谓预算目标的先进性，对于公益一类事业单位而言，是以低成本实现更高效益的原则。公益一类事业单位，具有不以营利为目的
7、的特点，所以预算目标无法以营业利润或收益率等经营指标来衡量，公益一类事业单位的预算目标应以投入产出比作为预算目标，即以低资金投入，实现高绩效目标。而一般情况下，公益一类事业单位的职能是不变的，这一特点决定了单位职能相关的年度预算项目，均为延续性项目的普遍特点。这些延续性项目预算，经过多年实践，看似成熟，实则投入产出比并未达到最优化，甚至存在为了降低执行层面的难度，规避绩效目标考核的风险，而将预算目标设定偏低的现象。当投入产出比的再优化不再是预算编制工作中的环节，甚至反其道而行之，那么预算目标很难具有先进性，长此以往，显然是不利于单位事业发展。二是可行性偏低。预算目标应当具有先进性，但也应该现实
8、可行。通过努力也无法实现的目标，则不具有可行性。对于公益一类事业单位，基于新的事业发展需要而偶发的新项目，常常表现为对内部资源考虑不充分，项目前期调研不足，缺乏有效的专家评审和可行性论证，项目支撑材料欠缺，导致有些项目预算，在申报环节便被主管部门或财政部门退回。单位年度计划无法执行，事业发展规划无奈延期。即使项目预算获得批准，常常存在预算编制准确度偏低，预算申报科目编报错误、金额不准确等问题，导致预算执行阻力重重，预算目标难以实现，从而导致资源浪费。三是适应性考虑不充分。预算目标具有适应性，既要充分考虑经济变化、法律政策、生态环境等因素，与外部环境相适应；又要考虑单位的资源状况、生产能力等客观
9、情况，与单位的内部环境相适应。而当前我国的事业单位，普遍存在预算目标适应性偏低的问题。尤其是外部环境发生重大变化的情况下，公益一类事业单位预算管理的这一缺陷更为显著。19年末、20年初我国受大环境影响，四个月后进入常态化管理。面对如此重大的外部环境变化，公益一类事业单位未能较好地调整预算策略，在编制新一年度预算时，未充分考虑大环境，甚至有些项目预算完全不考虑外部环境因素影响，照搬之前的预算方案，导致预算执行阶段，人员聚集性相关支出均未完成，预算执行率低下，不仅绩效目标不能完成，而且造成大量财政资源浪费。（二）预算执行不规范公益一类事业单位预算管理执行阶段，严格控制资金支出按照预算执行，是主要工
10、作之一。但是预算执行过程中仍有单位存在无预算、超预算支出现象，或未按照时间计划有序执行，导致预算执行偏离预算目标。另外，当单位预算执行过程中，内外部环境发生重大变化时，预算不能实施或预算目标脱离实际时，单位应及时调整预算，优化预算方案以达成目标或避免资源浪费。但当前有些单位未建立预算调整机制或预算调整机制不健全，导致应触发预算调整程序而未触发，或预算调整流程不健全导致预算调整依据不充分、方案不合理等问题，最终致使领导层无法做出正确判断，影响预算目标的实现，或致使资源浪费。（三）预算绩效考评流于形式预算反馈对预算编制和执行结果进行检查、考核与评价，起到总结督促、承上启下的作用。目前很多单位的预算
11、绩效评价工作，主要依赖于上级主管部门的组织和推动，自主性较差。当预算绩效评价工作是以完成上级布置任务为出发点，而非以改进单位自身预算管理问题为目的，那么绩效评价流程的严谨性不足、绩效评价结果的应用程度不高、绩效评价监控职能失效，将是必然结果。绩效评价严谨性不高主要体现在绩效评价流程设定未形成科学体系，打分标准不够明确，绩效指标评价结果依据不足。应用程度不高主要体现在绩效评价结果未作为修正预算的参考依据，评价结果未作为部门或员工绩效考核的参考依据。监控职能发挥不足主要体现在未形成动态反馈监控机制，不能对预算执行过程形成有效监控和及时修正，导致预算执行偏离预算目标。三、完善公益一类事业单位预算管理
12、的对策建议（一）提高单位预算管理意识如何提高预算管理水平，应从提高单位预算管理意识入手。以往的预算管理推动方式是从单位基层部门向上以及平行推动，收效甚微。我认为应以从上至下的方式推动预算管理意识提高。何为从上至下，可以分为两个层次。一是从公益一类事业单位的预算主管部 门，向其下级公益一类事业单位，就预算管理工作制定考核体系，并与单位的奖惩，甚至单位领导班子的考核挂钩，从而提高单位层面对预算管理的重视程度。二是单位领导班子对预算管理提高重视后，由领导班子向单位内部各部门传导压力，实现全员预算管理意识的提高。只有单位层面对预算管理提高重视程度，才能研究、采纳预算管理措施，才能从上至下，从单位层面至
13、业务层面，有效落实具体预算管理措施。否则，空有财务人员提出预算管理的优化意见，而得不到采纳应用，那么单位预算管理水平同样得不到改善。（二）建立健全预算管理制度预算管理制度应对预算组织机033Wealth management财富管理构、预算编制、执行、调整、评价、考核、监督等方面做出具体规定，预算管理制度使预算管理工作流程化，并对责、权、利进一步细分。完善的预算管理制度不仅科学地约束全流程，而且是员工的工作指引。预算编制、执行中产生的问题，有时并不是员工有意而为，而是在内控制度中，缺乏有效的引导和明确的约束，致使员工的行为偏离预算目标。建立健全预算管理制度，不仅可以在单位层面对员工的行为约束有
14、力，而且其中明确的工作流程和规范，会为全体员工进一步树立预算管理意识。单位层面制度的约束力和宣传力度，远胜于财务部门对其他部门的口口相传。当按照预算管理制度规定，集合预算管理组织机构，充分研讨预算目标的先进性、可行性和适应性，并经过充分沟通和合理的编制程序形成预算方案时，那么预算编制环节的问题将迎刃而解。当各部门、各岗位员工在日常工作中有制度作为工作指引和工作标准时，那么预算执行环节的刚性约束也将提高。当内外部环境发生变化，应适时履行预算调整程序时，有科学、明确的预算调整制度约束调整流程、规范调整原则，那么单位做出正确、合理的预算调整决策的概率也会提高。（三）健全预算绩效考核体系预算绩效考核体
15、系的建立，应考虑单位自身的职能特点，结合项目特性，从绩效目标的设定、预算执行动态绩效评价、评价结果应用三个层面健全绩效考核体系。第一，合理设定绩效目标。在绩效指标设立阶段，应确保绩效指标兼具先进性、可行性，并具有可衡量性。公益一类事业单位由于其向社会提供基本公益服务的职能性质，绩效目标的设定应重点考量预算效率，即在资金投入既定的情况下，实现效益最大化。这里的效益，指的是由产出指标、社会效益指标、满意度指标构成的综合效益。产出指标和满意度指标一般为定量指标，社会效益指标一般适用定性指标，但无论是定量或是定性分析，都应制定明确的评判标准，确保评价结果有据可依，客观公正。应注意的是，定性指标的评判标
16、准相对定量指标来讲是较难设定的，单位应结合以往经验充分探讨，必要时可以借助专家力量，以实现绩效评价的科学性和有效性。第二，注重预算执行动态监控。预算执行过程中，结合项目特点实施动态绩效评价，即可按月、按季度、按年度等定期或不定期开展绩效评价工作，并通过分析评价结果，发现预算执行问题，提出针对性建议和优化措施。目的在于及时纠正预算执行偏差，保障预算执行的规范性和预算目标顺利达成。第三，实现评价结果有应用。预算绩效评价结果应实现两个方面的应用，一是对绩效评价结果发现的问题，分析原因，制定解决方案，保障当前预算目标实现，同时也可达到优化预算管理流程的效果，为下一轮预算工作提供经验做法。二是建立绩效评价考核机制，将绩效评价结果应用于部门和员工的绩效考核，与部门和个人利益挂钩，从而提高员工对预算管理工作的积极性。但应注意，考核体系的建立，应根据不同岗位不同的分工和工作目标，制定科学、合理且明确的考核标准，确保考核结果的公平性。同时考核评价标准应与工作目标相一致，通过公正的评价流程，确保考核工作与员工的积极性成正相关。四、结束语预算管理水平的提升对于促进公益一类事业单位发展具有重要意义，本文针对公
