1、UIEP城乡规划研究集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策 略探讨 I市澡水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划为例Discussion on Village Planning Strategy under the Background of Collective Operating Construction Land Entering the Market:Taking the Planning of Changle,Lishan and Bailu Villages in Dongping Street,Lishui District,Nanjing City as Examples许珊珊
2、闾海XU Shanshan；LU Hai中图分类号：中图分类号：TU984文献标识码：文献标识码：A D01：10.12049/j.urp.202302009文章编号:文章编号:2096-3025(2023)02-0078-10作者信息作者信息许珊珊江苏省规划设计集团有限公 司江苏省城镇与乡村规划设 计院有限公司城乡规划所主 任规划师，高级城乡规划师 闾 海 东南大学建筑学院博士研究 生，江苏省城镇与乡村规划 设计院有限公司副总经理，正高级城乡规划师摘 要 摘 要 在集体经营性建设用地入市的背景下，空间规划需要面临权属与用途、在集体经营性建设用地入市的背景下，空间规划需要面临权属与用途、保护与
3、发展、公平与效益、规模与布局等挑战。村庄规划作为重要的依据之一，保护与发展、公平与效益、规模与布局等挑战。村庄规划作为重要的依据之一，在现状认知、用地布局、用途管控、支撑体系、实施引导等环节都需要做好衔接。在现状认知、用地布局、用途管控、支撑体系、实施引导等环节都需要做好衔接。文章基于南京市澹水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划的实践探索，围绕集文章基于南京市澹水区东屏街道长乐、丽山、白鹿村庄规划的实践探索，围绕集 体经营性建设用地“布多少、布哪里、如何管”三个核心问题，提出基于利益平衡体经营性建设用地“布多少、布哪里、如何管”三个核心问题，提出基于利益平衡 的总量测算、多因素评价优化空间布局
4、、符合乡村特征的管控指标等村庄规划响的总量测算、多因素评价优化空间布局、符合乡村特征的管控指标等村庄规划响 应策略，探索面向集体经营性建设用地入市的村庄规划思路。应策略，探索面向集体经营性建设用地入市的村庄规划思路。关键词 关键词 集体经营性建设用地入市；村庄规划；响应策略集体经营性建设用地入市；村庄规划；响应策略Abstract In the pr ocess of br inging collective ope rating const ruction land to the mar ket,spatial planning must add ress challenges such a
5、s owne rship and usage,pr otection and development,fai rness and efficiency,and scale and layout.Village planning,as one of the important planning bases,needs to be well connected in terms of awareness,land use layout,land use control,supporting system,and implementation guidance.Based on the practi
6、cal exploration of the planning of Changle,Lishan and Bailu villages in Dongping Street of Lishui District in Nanjing,this paper focuses on three core issues：how much collective ope rating const ruction land to allocate,where to allocate it,and how to manage it,and proposes village planning response
7、 strategies,such as total amount measurement based on interest balance,spatial distribution based on land value,and index determination oriented to planning management.The paper explores village planning ideas for the market demand of collective operating land.Keywords collective ope rating const ru
8、ction land ente ring the mar ket;village planning;response strategies78|城乡规划2023年第2期许珊珊闾海许珊珊闾海集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地入市背景下的村庄规划策略探讨集体经营性建设用地指具有生产 经营性质的农村建设用地，其所有权 归集体所有。过去对集体经营性建设 用地，可以采用征地的方式取得。征 地时采用评估补偿价值的方式，导致 实际补偿标准较低，失地农民的利益 不能得到充分保障，产生了征地纠纷、耕地保护困难、农民权益无法保障等 问题。与此同时，各地往往存在集体 经营性建设用地非法
9、转让、出租等隐 形市场，从侧面反映出集体经营性建 设用地入市具有较高的需求11o2020年1月1日起施行的中华 人民共和国土地管理法明确提出，对土地利用总体规划确定为工业、商 业等经营性用途并经依法登记的集体 建设用地，允许其土地所有权人通过 出让、出租等方式交由单位或者个人 使用。这从法律层面扫除了集体经营 性建设用地入市的障碍。集体经营性 建设用地入市是打破城乡二元结构的 重大制度性改革。推动集体经营性建 设用地入市，不仅有利于土地资源的 优化配置，为经济增长释放发展空间，还能有效缓解征地制度引发的矛盾与 冲突，保障农民经济利益的最大化21,对城市建设发展及乡村振兴具有重大 意义。村庄规划
10、不仅是实现“多规合 一”和全域全要素用途管制的基层单 元，也是耕地保护、生态保护等要求 在空间上落实的最小单元。同时，村 庄规划还是村民参与空间治理的主要 平台，是协调相关主体之间利益关系 的重要工具31。为深入落实乡村振兴 战略和探索建立健全城乡融合发展体 制机制，推进集体经营性建设用地入 市，全面统筹村庄土地、产业发展，南京市漂水区开展了村庄规划编制工 作，作为集体经营性建设用地规划的 依据。本文以此作为研究基础，旨在 探索集体经营性建设用地入市背景下 的村庄规划策略。1 集体经营性建设用地入市背景下空间规划面临的挑战当前，集体经营性建设用地入市 面临着诸多问题，如对入市用地的权 属、用地
11、类型的界定，如何平衡各方 利益，如何提升土地价值等。在此背 景下，空间规划作为入市的重要依据，面临一系列挑战，如安排哪些存量用 地入市，新增多少布局，跨行政区入 市怎么协调，怎样有效保障生态、农 业、民生空间，怎样处理权属转换和 用途转换的关系，怎样确定入市的产 业类型，不同用地如何管控等。总体 来说，挑战包括下述几个方面。1.1权属与用途权属与用途“集体经营性建设用地”（简称“集地”）本身就表明了两重重要属性：权属与用途。从权属来说，集体经营 性建设用地属于依据不动产权属证书 登载的所有权人，一般为村农民集体 或乡镇农民集体。从用途来说，需要 符合上位规划确定的工业、商业等经 营性用途。对于
12、规划作出的集地安排，从权 属与用途的角度看，分为以下几种情 况：第一，权属、用途都不调整，即 存量入市。对于存量集体经营性建设 用地，可以直接确定所有权人，明确 入市主体。规划只需考虑其是否适合 作为入市资源。第二，权属、用途都 调整，即宅基地入市、增量入市。这 种用地也分为两种情形：一种情况是 原先为建设用地，但权属不属于集体、用途非经营性。如由宅基地调整为集 地入市，这种情况的权属是确定用途 的前提。只有宅基地完成权属的转换，即集体从个人手中收回宅基地资格权 后，才可能安排其作为集体经营性建 设用地。另一种情况是原先为非建设 用地，权属不属于集体，即增量入市。如承包地调整为集地入市，这种情
13、况 需要先完成承包地权属转换，再作出 用途安排。第三，权属不调整、用途 调整，即增加经营性用地。这种用地 也分为两种情形：一种是原先为集体 建设用地，但不属于经营性用地，如 闲置的公共服务设施用地调整为集地 入市。另一种是原先是集地，只是转 变用途，如从工业用地调整为商业服 务业用地。对于具体地区而言，需要 明确产业准入门槛。如在乡村地区，除少量必需的农产品生产加工及脱贫 攻坚项目外，一般不得新增工业用地，既有的工业企业应逐步引导退出。而 对不同类型的用地用途采取不同的引 导原则。如工业、物流用地更适宜相 对集中地布局在交通便捷的区域，而 Urban and Rural Planning 20
14、23 NO.2|79UIEP城乡规划研究商业服务业用地更适宜相对分散地布 局在交通条件好、农旅融合发展的区 域等（表i）o1.2保护与发展保护与发展1.2.1保护生态环境、保障粮食安全保护生态环境、保障粮食安全在规划作出集地安排时，需要综 合权衡生态保护、耕地保护与产业发 展的关系。生态保护和耕地保护在空 间规划中属于底线管控要素，在保护 范围内不应划定集地区域。集地的总 量直接关系到未来的收益，但在国土 空间有限的情况下，产业发展与生态 保护、耕地保护之间存在冲突。集地中不同类型的用地与生态空 间、农业空间的关系有所不同。商业 服务业用地往往布局在生态环境较好 的区域，或者与农业发展相结合，
15、形 成农旅融合类项目。在符合相关生态 管控、耕地保护要求的基础上，可充 分考虑环境容量，综合确定布局位置 表表1不同入市路径下空间规划的挑战不同入市路径下空间规划的挑战Tab.1 The role of village pla nning un der differe nt approaches to market类型类型权属变化权属变化用途变化用途变化规划挑战规划挑战存量入市不变不变梳理现状用地，明确用地类型，为入市地块提供依据；加强对入市地块的建设管控，便于规划管理宅基地调整为集地 入市变化变化调查农民意愿，盘点宅基地退出可能；对退出的宅基地开展综合评估，确定是否适合作为集地增量入市变化变
16、化新增用地选址；确定新增用地用途；确定新增用地边界、形态等；制定新增用地建设管控指标其他集体建设用地 调整为经营用地不变变化谋划产业发展；评估用地需求；开展用途调整集地内部调整不变变化谋划产业发展；明确产业准入门槛；开展用途调整资料来源：笔者自绘和建设规模并明确相应的管控要求。而工业用地除少数农产品加工工业 外，与生态空间、农业空间往往存 在冲突，需要通过设立项目准入清 单和负面清单等方式，严禁新增有 污染的工业，并对现状污染企业进 行逐步腾退。1.2.2激发土地价值，促进产业发展激发土地价值，促进产业发展村庄规划对保护农民利益、带动 生活富裕具有重要作用。为了争取更 大的收益，不仅要合理“切蛋糕”，分配好收益，还要“做大蛋糕”，而 有效的手段就是促进乡村地区土地价 值的提升。集地入市改革的主要目的之一是 丰富土地供给来源，激发乡村土地价 值。村庄规划可以从几个方面有所作 为：一是为集地入市提供依据，从而 更好地促进入市试点工作的开展。在 开展入市试点前，农村集体建设用地 闲置，农民土地财产权长期无法真正 实现；或对集地采用征地的方式取得 时，评估补偿价值标准较低，失地农 民的利益不能
