1、民族院校治理现代化：困境与出路刘额尔敦吐，齐佳（内蒙古民族大学 教育科学学院，内蒙古 通辽 028043）摘要 在 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中规定：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，此决定指明了民族院校治理现代化的方向。因此，民族院校治理以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的全面领导，以铸牢中华民族共同体意识为主线，践行社会主义核心价值观，深化人才培养模式的改革，落实立德树人根本任务，重塑治理理念、加强多元共治、依法治理、强化自主办学、完善党委领导下校长负责制，才能破解民族院校治理现代化所面临的现实困境，寻求有效的出路，加快民
2、族院校治理现代化进程。关键词 民族院校；治理现代化；高等教育中图分类号 G750 文献标识码A 文章编号 2095-4336（2023）01-0024-07民族院校治理现代化是国家治理现代化的组成部分，是其目标在民族院校领域的延伸及具体要求，是少数民族高等教育治理现代化的有机部分和重要基础1。当前，推动民族院校治理现代化，不仅是新时代少数民族高等教育制度改革的重要举措和核心任务，也是建设社会主义现代化高等教育强国的有效路径。一、民族院校治理现代化逻辑分析框架民族院校治理现代化是少数民族高等教育制度建设的重要基础和制度保障。因此，要深入探讨民族院校治理现代化的问题，以善治理论为依据，构建民族院校
3、治理现代化的逻辑分析框架尤为重要。（一）善治理论的主要观点善治是一种历史悠久的概念，善治理论却属于非常年轻的理论2。自构建国家管理制度以来，善政变成国内外统治者所追求的管理模式。据史料，我国早有“善政”一词，其含义与英文的“good government”较相似，即“善治的政府”或“善治的统治”之意。我国古代制度文化中，善政是指能够给官吏带来清明廉洁和威严的公正，各级官吏像家长一样关爱、呵护所属的子民，公正地对待每位子民3。文献显示，古今中外善政内容包括以下方面：严明的法治、清廉的官员、高效的行政、良好的服务3。基于以往的文献，笔者认为，善治就是把公共利益分配做到公正的一种管理制度。善治的本质
4、在于政府与公民对公共利益进行合理分配和管理，是一种国家与社会和公民的新型关系，是两者的最佳合作模式，其具备合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效等要素3。善治理论的价值取向是多元主体共治，构建良好的治理体系。善治理论认为，善治主体是多元的，强调政府、社会组织、企业和个人等相关主体共治，以协商、共同决策的方式，因地制宜，解决公共事务的管理问题2。因此，善治理论的核心观点在于基于各主体的利益诉求，保证公共和个人权力彼此协调和合理分配，推进国家、社会和公民构建良性互动关系，也就是构建和完善共同参与和集体决策的管理机制，明确和协基金项目 本文系2018年度国家社科基金项目“海峡两岸高校少数民族招生政
5、策的历史与现状研究”（项目编号：18XZS045）阶段性研究成果；2022年度内蒙古自治区直属高校基本科研业务费项目“民族院校学生中华民族共同体意识教育的实践路径研究”阶段性研究成果。作者简介 刘额尔敦吐，内蒙古民族大学教育科学学院教授，教育学博士、历史学博士后、管理学博士后，研究方向为中外高等教育治理体系比较研究；齐佳，内蒙古民族大学教育科学学院硕士研究生，研究方向为高等教育政策与理论。第11卷第1期2023年1月Vol.11No.1Jan.2023民 族 高 等 教 育 研 究Research on Higher Education of Nationalities24DOI:10.140
6、45/ki.rhen.2023.01.007调相关治理主体的职责与权力，统一公共选择与个人追求，以适当引入合作和竞争方式，实现责任共担、权力共享与共治2。民族院校善治就是行政权力向学术权力回归的过程，是还政于学、还政于教的过程。民族院校善治是其管理的一种新型模式，强调民族院校相关利益者遵循一定的心理契约与权责分配准则，共同治理民族院校的发展。民族院校善治的本质在于强调行政部门与社会合作治理民族院校合理分配相关主体的利益。与传统的管理相比，治理更注重协调民族院校发展的内部和外部关系，使得相关治理主体的利益实现最大化。因此，善治理论为构建民族院校治理现代化的逻辑分析框架提供合理的理论依据，对推进其
7、治理现代化有其借鉴之功。（二）逻辑分析框架戈夫曼认为，框架是一种人们用来感知和解释社会实践活动的认知结构，意义在于帮助人们解释和了解周围环境的大体方案，也就是将实践经验转向认知的一套行为准则4。因此，构建民族院校治理现代化的逻辑分析框架有利于深刻探讨和分析其治理现代化问题。1.良治：治理理念理性化民族院校治理理念有其理论性和实践性，是规范相关利益者行为的有力举措。理念是属于精神或思维层面的抽象范畴，是指精神或思维所包含的思想、观念及其价值取向，也包含理性化的思想、观念、价值取向5。在民族院校治理实践中，相关利益者往往以治理理念为价值追求。因此，民族院校治理理念是一种思想和观念及其信仰6。民族院
8、校治理理念与其他治理理念一样，只有与实践相联系才能发挥其应有的功能。民族院校治理现代化既是一种制度完善的过程，又是治理理念建构及其价值取向彰显的过程。其原因在于任何一种治理体系的构建、运行和维护，都需要以一定的治理理念为引领7。教育是促进人的全面发展和提高综合素质的社会实践活动，应体现以人为本的价值取向。因此，促进民族院校治理现代化，应树立理性化的治理理念，引领整个治理现代化过程。笔者认为，理性化的治理理念应包含社会主义核心价值观、铸牢中华民族共同体意识和公共伦理等内容，其中社会主义核心价值观和铸牢中华民族共同体意识是核心内容。2.共治：治理主体多元化文献显示，从20世纪80 年代起，世界高等
9、院校制度改革的重点在于调控治理政策，逐渐减少政府部分的管控，强化高等院校的自主办学，提倡和鼓励市场力量的介入，明确责权，加强高等院校多元共治。“共治”是多元治理主体共同参与治理的活动，努力实现治理的自主化和协同化的目的8。马克斯 韦伯认为，“共治”是统治者防范专业人员挑战统治权的一种举措。高等院校共治是政府和高校及其社会组织共同参与决策、计划、执行、控制和评价等活动的总称9。埃利奥特 福雷德森和埃曼努埃尔 拉杰加等学者认为，共治是一种成熟的、规范的管理模式，管理组织内部多元主体共同参与和协同完成的特殊任务的一种规律10。在 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中，把“国家治理体系和治理
10、能力现代化”提升到国家战略高度，要求“深入推进管办评分离”11，实施扩大省级政府教育统筹权和学校自主办学，优化学校内部治理结构，强化国家教育督导和社会组织教育评估和监测等功能9。此决定确定了我国高等院校“多元共治”的治理格局，日益注重和推进高等院校内部协调和创新发展。民族院校多元共治特点在于治理主体多元化，提倡和构建“多元共治”的新格局，注重管办评分离，强调政策法规、规章制度和社会评价机制的协调化，坚持多元共治的基本原则，建立新型的民族院校与社会关系。3.法治：治理方式法治化民族院校治理法治化是一种基于治理的科学性和民主性及其教育性，不仅要构建新型的教育决策机制、协商机制、政策保障机制和监测机
11、制”12，而且要推进民族院校治理法治化13。民族院校治理机制在科学的治理框架下，保证其各项事业的有序推行，规范治理主体的行为14。民族院校治理方式的改进与创新目的在于对治理制度的重新安排或创新，强化治理运行方式和内在机制的自主化，为更新治理理念提供制度保障。民族院校的传统管理方式是以政府为主导，以最快的速度规范教育行为，但实践证明，其管理方式在一定程度上影响了民族院校治理的现代化进程。在 中共中央坚持和完善社会主义制度、推进国家治理体系和25治理能力的现代化若干重大问题的决定 中明确指出：“着眼于充分发挥社会主义制度优越性、推进国家治理体系和治理能力现代化”15。此决定对推进国家治理体系和治理
12、能力现代化进行了全面而系统地部署，为民族院校治理的现代化也指明了方向16。因此，民族院校传统管理方式的自我革新迫在眉睫。可见，要推进民族院校治理现代化，需要健全的法律法规制度，构建法治的治理体系，明确权责，强化治理的法治化，为治理现代化提供法治保障。4.自治：治理能力自治化自治是美国现代大学制度的关键环节，与联邦政府或者州政府之间没有隶属关系，大学内部的学院自治和学术自治是两种重要模式8。治理能力是多元治理主体对国家治理体系的执行力和运行力及其国家治理手段的现代化17。民族院校治理能力是在公共教育治理中的不同治理主体，如政府、学校、社会团体、中介、民间组织和公民等，遵照国家的法律，通过国家制度
13、来管理其事务的能力18。民族院校治理能力是通过制度设计或安排来表现的组织、执行和运行及其创新和激发的活力，治理自主有别于传统的以线性思维为主导的管理方式，是一种新型的管理方式19。协调行政权力和学术权力的关系是民族院校治理的一种瓶颈。在计划经济背景下，我国对民族院校实施的是高度集中统一的管理模式。这种管理模式缺乏自治化，过于强化行政权力，弱化学术权力，背离民族院校发展的内在逻辑和规律。20世纪90年代以来，在学术研究领域，逐渐关注行政权力和学术权力的关系。学者们认识到，现代的行政权力与学术权力的关系既有其合法性，也有其局限性；二者之间存在冲突又有协调的关系，二者只有相辅相成、协调互动，才能保证
14、民族院校的健康发展20。二、民族院校治理现代化的现实困境随着新时代的发展，我国不断深化民族院校体制改革，逐步推进办学主体多元化，协调政府、学校和社会的关系，有序推动少数民族高等教育的高质量发展。同时加速了民族院校传统的管理方式转向新型的治理方式。国家治理体系现代化对民族院校治理的时空和环境带来重大的变革。由此民族地区人才需求结构也发生变化，使得原有培养的人才难以适应民族地区现代化的要求，所以民族院校发展不能再停留在历史的功绩上18。因此，民族院校治理现代化在更新治理理念、多元共治、依法治理和自治等方面依然存在诸多的现实困境。（一）治理理念需要顺应时代实践证明，我国以往的高等院校体制改革中，在一
15、定程度上存在着模仿和追赶心态。从19世纪中叶开始学习西方、到20世纪中期开始学习苏联、到20世纪80年代又开始学习西方模式，尤其是模仿美国模式，至今还没有完全走出模仿误区21。当今，民族院校治理无论哪一项实践，人们似乎觉得国外治理原型才算有其合理性，也就是我国治理理念原创性相对不足，需要进一步加强中国特色的治理理念。可见，民族院校治理理念很难超越外生型治理理念。在新时代，尽管民族院校招生规模不断扩大，但是面临诸多的机遇和挑战。因此，要推进民族院校治理现代化，应更新治理理念先行，顺应时代，树立中国特色的原创性治理理念，以其为指引，付诸实践，否则难以实现其治理现代化。传统的治理理念相对忽视了大学精
16、神和大学理念的重构，忽略了民族院校治理方式由管理转向治理，民族院校治理理念急需更新。理性化的治理理念是民族院校治理现代化的一种重要标志，为其治理现代化提供新型的制度设计或创新空间。由于受到传统管理理念的影响，民族院校治理理念由管理转向治理需要一定的时间。传统的管理是强调自上而下的线性思维管理理念，治理则是顺应时代，以分权为价值取向，鼓励上下联动，强调理性化的多元共治。（二）治理主体的多元化需要浓厚的氛围随着国家治理体系和能力现代化，市场经济对民族院校发展的影响日益增大，乃至对政府线性管理模式变革也带来较大的影响。从西方高等院校治理主体来看，政府与高等院校的关系逐渐向多元化发展，使政府管理以引导为主，放权分权，加强法治已成为其治理的发展趋势22。民族院校治理现代化的价值取向在于治理主体由一体化转向多元化，构建多元共治的模式。从客观角度审视我国政府与民族院校关系的发展轨迹尤为独特。新中国成立以来，民族院校的发展一直沿袭一体化的管理体制，仍坚持以政府主导的线性管理方26式。政府的行政权力，使其一直处于治理重要地位，尤其是在民族院校的组织人事制度、教学科研和办学经费等方面拥有决策权23。同时，
