1、2023.04华中村治研究农业现代化的区域差异：农业规模化不等于农业现代化摘要东部沿海地区的农业规模经营路径常常被作为中西部地区农业现代化的样板。然而，由于东部沿海地区的村庄已经被吸纳进城市经济带内，这些地区二、三产业高度发达，其城郊村民可以获得稳定、有保障的正规就业，在退休后可以获得稳定的养老保障，因此才愿意放弃土地，从而使土地集中成为一个水到渠成的过程。同时，东部沿海地区有充足的地方财政，地方政府对现代农业的规划和打造也更容易。也就是说，东部沿海地区的农业现代化建立在农村劳动力的大规模非农就业、地方政府高额财政收入的基础上，但这两个条件在当前中西部地区都不存在。近年来，尽管农业收入在农村家
2、庭收入中的占比逐年下降，但农业收入仍然是中西部地区大量小农户家庭生计的重要组成部分。而对于因种种原因无法外出的中农群体而言，农业收入更是其家庭生计的最主要来源。如果不考虑农民就业问题，将农业现代化简化为农业规模经营问题，这样的农业现代化是缺乏根基的。关键词农业现代化；区域差异；农业规模化；农村分化DOI编号10.14180/ki.1004-0544.2023.04.011中图分类号F323;D422.6文献标识码A文章编号1004-0544（2023）04-0101-09基金项目：北京市社会科学基金一般项目“京郊农村小农户与现代农业有机衔接的路径”（20SRB003）。作者简介：陈义媛（198
3、8），女，中国农业大学人文与发展学院副教授。陈义媛在人多地少的中国，要实现农业现代化，需要解决两方面的问题，一是农业规模化问题，二是农村人口就业问题。到2020年，第一产业占国内生产总值（GDP）的比重虽然仅为7.7%1(p18)，但吸纳了近25%的就业人口2(p31)。在这种情况下，农业现代化就不能只考虑规模经营问题，还必须考虑农村劳动力的就业问题。当前关于农业规模经营的很多讨论都预设了一个前提，即农业规模化可以“解放”农村剩余劳动力，农村大量劳动力也可以顺利转移到城市，或实现非农就业。在这一预设下，农业现代化被等同于农业规模化，农村劳动力问题被悬置了。问题在于，这一预设目前还没能实现。在东
4、部的少数沿海地区，绝大部分农村劳动力都实现了非农就业，因此这些地区很容易实现土地规模经营。在这些地区，农业现代化似乎与农业规模化等同起来。这些地区推动规模经营的实践经验也被中西部地区争相效仿。问题在于，从短期来看，中西部地区还无法解决农村劳动力的转移问题。一味追求土地规模经营，实际上是将农业问题与农民问题割裂开来，这样的农业现代化缺乏稳固的根基。本文结合近年来在东部沿海地区和中西部地区的调研，对东中西部地区农101根据 中国农村统计年鉴2021 的统计数据计算所得。业现代化的实践条件进行分析，以此讨论农业现代化的区域差异。一、东部沿海地区的农业现代化：难以复制的经验东部沿海地区的农业发展模式往
5、往被作为农业现代化的模板，向中西部地区推广。典型的如“家庭农场模式”，起源地就是上海市松江区。广东的国家级现代农业产业园区数量也居全国首位，成为农业现代化的引领者3。如今，东部沿海地区的确在土地集中程度、农业机械化水平等方面高于全国平均水平。在土地流转方面，江苏省2021年土地流转面积已经超过3000万亩，土地流转率达到60%4，而2021年全国土地流转率大约是33%5。广东省在2020年底时的土地流转面积占比也已经达到50.45%6。浙江省的流转土地面积更早在2015年就已经占家庭承包总耕地的40%，超出当时全国平均水平近20个百分点7。在农业机械化方面，江苏省2021年农作物耕种收综合机械
6、化率超过83%，比全国平均水平高近11个百分点8。上海市主要农作物机械化综合水平在2017年就达 89.3%，明显超过 2020年全国农作物耕种收综合机械化率71%的水平9。正因为如此亮眼的表现，东部沿海地区的农业现代化实践往往被作为经验、示范，向全国推广。然而，东部沿海地区的农业现代化发展与其特殊的区位优势和工业化、城镇化历史密切相关，其农业现代化经验具有很强的特殊性。东部沿海地区农业现代化呈现出两重特征：一是较早实现了农村劳动力的大规模非农就业，农业劳动力的转移为土地规模经营创造了条件；二是地方政府的财政收入高，因此能为现代农业的发展提供大量补贴，政府补贴不仅使这些地区的农业规模化经营在短
7、期内迅速发展，也使现代农业更容易被打造成政治景观。在此双重特征之下，东部沿海地区的农业规模经营大体可以划分为两个阶段，每个阶段也各有其鲜明的特点。自家庭联产承包责任制实施至2006年前后，为第一阶段，其规模经营主要由市场力量所推动；2006年前后至今为第二阶段，这一阶段的农业规模经营表现出更强的政府主导特征。2006 年前后之所以为重要分界点，一方面是因为在农业税费全面取消后，中央政府开始为农业生产提供补贴；另一方面是因为从这一时期开始，中央开始推动土地流转进程，不断推出对农业规模经营的鼓励措施。（一）农村劳动力的大规模非农就业与市场力量推动的农业规模经营由于东部沿海地区特殊的区位优势，这些地
8、区自改革开放之初就享有发展二、三产业的独特优势。珠三角作为中国改革开放的前沿阵地，自20世纪70年代末就开始发展“三来一补”出口加工经济。长三角地区也借助其有利的区位条件，大力发展出口导向型经济。这些以制造业为主体的劳动力密集型产业吸纳了大量的劳动力。围绕现代制造业发展起来的二、三产业，为当地带来了大量的非农就业机会。以江苏省为例，1978年，江苏省第一产业增加值占该省GDP的比重为27.6%，吸纳了全省69.7%的劳动力，第二、三产业分别吸纳了19.6%和10.7%的劳动力。随着二、三产业的迅速发展，到2005年，江苏省第三产业就业比重已经提升至 31.9%，就业人数也首次超过第一产业。20
9、18 年，江苏省第一、二、三产业分别吸纳了16.1%、42.8%和 41.1%的劳动力10。与 1978 年相比，2018年江苏省第一产业就业比重下降了53.6个百分点，第二、三产业则分别上升了23.2个、30.4个百分点。上海市2020年第一产业就业人数占乡村就业人口的比例仅为 16%。农村劳动力大量向非农就业转移，客观上为土地规模经营创造了空间。正是在这一背景下，东部沿海地区的农业规模经营才成为可能。如果以上海、苏南等地为例，则长三角地区农业现代化的第一阶段可以2007年为分界点，因为长三角地区在2007年开始了“土地换社保”（此后这一提法在官方政策中不再出现），政府对农业规模经营的主导自
10、此开始加强。在第一阶段，东部沿海地区的土地规模经营主要受市场力量所推动，同时，村集体在这一阶段102也发挥了重要作用。由于二、三产业的发展，东部沿海地区土地规模化经营的发生远远早于全国其他地区。根据我们2016年在上海市松江区、苏州市相城区的调研，这些地区在20世纪80年代就开始了规模经营的不同实践。以上海市松江区为例，当地在第一轮土地承包期间虽然也将土地分包给了农户，但村集体在农业生产统筹方面都发挥了重要作用。由于有充足的非农就业机会，上海市郊的农民从20世纪80年代初开始就以务工为主，农村家庭的打工收入远远高于务农收入。劳动力的非农转移致使农业劳动力不足，因此，自家庭联产承包责任制实施至土
11、地二轮延包，村集体成立了电力服务队、机耕服务队、植保服务队、种子服务队、灌溉服务队等队伍，为农户提供统一的供种、机耕、植保和灌溉等服务。这大大减少了农户进行田间管理的压力，农户需要自己完成的主要是育秧、施肥、除草、收割等工作。到土地二轮延包以后，村集体不再承担大量的生产统筹任务，而是通过实施“两田制”，将土地划分为口粮田和责任田，口粮田按全村人口平均分配，责任田则由村民自愿承包，无人承包的土地由村集体收回后向外发包。大部分农户都承包了一两亩的口粮田，但不愿意承包责任田，因此大量土地由村集体发包给外地农户耕种，这些农户开展的也是规模化种植。在松江区，2000年前后来承包土地的主要是安徽人，他们的
12、种植面积大多在2030亩，以夫妻二人共同经营为主，较少雇工。其种植的作物既有经济作物，也有水稻。在农业机械化程度远不如今天的情况下，这一种植规模在那时已经相当大，因此他们也能从农业规模经营中获得不菲的收入。种植技术高的外来大户的种地收入甚至高于当地进厂务工的本地人。一些来承包土地的安徽人在松江区买了房，举家搬迁至此。苏州市郊的情况也类似，土地规模经营自20世纪80年代就已经开始。只不过在第一轮土地承包期间，苏州市郊的村庄就开始实施“两田制”，口粮田按人口平分，责任田则按劳动力平分。在苏南地区，由于改革开放之初就有不少农户进当地企业打工或做一些小生意，农业劳动力也严重不足。为了完成缴纳国家订购粮
13、的任务，当地人多将土地流转给外地人耕种，因此在苏南地区，20世纪90年代初就有外来大户来流转土地。在土地二轮延包后，当地继续实施“两田制”，但村集体将责任田的经营权流转过来，再统一流转出去。这时，土地可以连片承包给大户，承包者以外来大户为主，也有少量本地大户，且这一时期承包土地的大户相对稳定下来。可以看到，在这一阶段，上海、苏南农村都实践了“两田制”，这些地区的村民只愿意种口粮田，而将责任田交给村集体，由村集体统一经营或对外流转。这主要是因为东部沿海地区有充足的非农就业机会，村民在家门口就可以获得稳定且不低的务工收入，且往往购买了养老保险。这使他们不必再依赖土地收入作为最后的保障，因此，在这样
14、的地区，土地集中是在市场条件下自发形成的。同时，村集体对土地的统合也为这些地区的土地规模经营提供了条件。与此同时，这一阶段东部沿海地区的土地规模经营也是在市场力量的推动下发生的。外来大户是这些地区农业规模经营的主体，他们之所以来承包土地，是因为发展规模经营可以带来比在家乡务农更高的收益。这一时期，规模经营主体获得的政府补贴极为有限，在大部分时间，外来大户还承担了在当地缴纳农业税费的负担。（二）地方财政支持下的现代农业景观东部沿海地区农业现代化的另一个重要条件就是地方财政收入高，从而为规模经营主体提供了大量补贴。这一方面使农业规模化经营得以迅速发展，另一方面也为地方政府打造农业现代化景观提供了基
15、础。仍以上海、苏南等长三角地区为例，这些地区农业现代化的第二阶段大体可以认为从2007年开始，因为“土地换社保”政策进一步推动了土地的集中。“土地换社保”是地方政府在高额财政收入的支持下，规划和打造现代农业发展的一个关键举措。以上海市松江区为例，松江区从2007年就开始探索发展家庭农场。政府一方面通过“土地换镇保”政策来鼓励土地流转，使土地集中到村集体手中；另一方面通过对家庭农场的经营规模、土地流转价格等进行引导，打造标准化的土地规模经103由于上海市对粮食收购价格的补贴，在当地卖粮食也有严格的限制。例如，20112012年前后，松江区规定，不允许外地商贩来村里收购，也不允许本地粮食卖到外地去
16、。到了收割季节，政府每天将收购量下达到建制村，由村农业副主任对接并安排收割，农户只有持“公粮卡”才能到粮库卖粮。营图景。根据我们 2016 年在上海市松江区的调研，当地农村户口的居民，当女性满55岁、男性满60岁时，如果愿意退出农业生产，把土地经营权交给村集体，转为城镇户口，可以享受镇保（1370元/月）待遇；如果不将经营权交给村集体，就仍享受农保（900元/月）。在这一政策鼓励下，土地经营权逐步由村集体收回。苏南地区也是如此。自2006年12月31日起，苏州开始实施“土地换城保”，村集体将土地经营权收回，农民成为“失地农民”，但可以获得“城保”低于城镇职工养老保险，但高于新型农村养老保险。“镇保”和“城保”是长三角地区独设的养老保险，主要依靠地方财政的投入来维系，因此也只有在这类地方财政收入较高的地区才能实现。与第一阶段不同的是，这一时期的土地集中和规模经营都在地方政府的强力干预下发生，而不再只是市场力量推动的结果。在这一阶段，除了对土地集中进行干预外，地方政府也更主动地对农业规模经营进行规划和打造。以上海市为例，自2007年开始，地方政府对家庭农场的规模、土地流转费、家庭农场主的人
