1、领导科学2023 3治理研究一、问题的提出及文献梳理横向府际责任的概念来源于政府责任。所谓政府责任，是指政府能够积极对社会民众的需求做出回应，并采取积极措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。1跨区域公共危机协同治理对政府责任的要求更加细化、内容更全面。近年来，跨区域公共危机已是社会风险常态化的标志性事件。地方政府为了应对跨区域公共危机，需要与周边政府一起建立应急联动机制，参与危机联合演练，构建协同应急物资储备体系。这些举措推动了政府间横向合作的加深，构建了跨区域公共危机协同治理的横向府际关系。在这种不相隶属的跨区域公共危机协同治理的横向府际关系之中，地方政府之间的权力分工或交流协作状态下所
2、衍生的“如何划分主次责任”“政府应当承担何种责任”以及“政府如何承担责任”等横向府际责任问题，是政府横向合作中最常见但又尚未系统化解决的难题。政府责任的承担是府际关系走向的主要影响因素，更是公共危机协同治理成效的重要体现。关于危机治理中的府际责任问题，格罗斯从政府行为的角度将其理解成四种相关行为，即缓和、准备、响应和恢复2；奥斯本和盖布勒把危机中的政府责任归结于要做两件根本性事情：用少量的钱预防和做有预见性的决定3。2011年日本“福岛大地震”后，美、日、俄等国家开始重构国家应急管理体系，并对危机治理中的政府责任进行不同层级的划定。美国将公共危机中的政府责任分为联邦政府、州政府和地方政府三个层
3、级，联邦政府只在紧急情况下担负协调指导和综合援助的责任，州政府负责辖区内的应急处置和救援帮助，地方政府的责任则具体到人员配置、设置救助机构以及物资供给等。日本应对公共危机的政府责任主要是中央和胡建华唐继晨应然与实然的融合：跨区域公共危机协同治理的横向府际责任研究【摘要】跨区域公共危机频发使得政府间横向合作趋势愈来愈明显，横向府际责任已成为影响政府间横向合作的主要因素，因此，探索横向府际责任是跨区域公共危机协同治理的必然要求。依据国内外对跨区域公共危机中政府责任的研究和我国地方政府20042021年签订的合作协议文本的分析，横向府际责任的应然状态为：责任主体由一方到多方，责任内容由粗略到细化，责
4、任体系由分散到耦合，责任意识从认识到落实。而现实中，横向府际责任承担存在障碍，如利益淡化责任、责任界限模糊、责任追究困难和补偿责任欠缺。为此，应从横向府际责任实然与应然的双重性出发，强化责任理念、明确权责划分、健全责任监督机制和完善责任补偿机制，实现跨区域公共危机协同治理横向府际责任的透明化、法定化、现代化。【关 键 词】应然与实然；跨区域公共危机；横向府际责任；协同治理【作者简介】胡建华（1979），男，江西理工大学应急管理与安全工程学院教授、硕士生导师，研究方向为应急管理与社会治理；唐继晨（1996），女，江西理工大学应急管理与安全工程学院硕士研究生，研究方向为应急管理与政府治理。【基金项
5、目】江西省社会科学“十四五”（2022年）基金项目“基于空间结构优化的跨区域应急物资协同储备研究”（项目编号：22GL22）；江西理工大学应急管理学院科研项目“公共危机协同治理的府际责任研究”（项目编号：2020121005）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0078-0678DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.013领导科学2023 3地方两级，对中央层面的责任要求是以首相为最高行政首长，成立相关应急管理部门，负责统筹全局和统领指挥；地方政府包括都、道、府、县和市、町、村，负责制订和推行防灾计划、信息收集、协调
6、处置和灾后处理等。俄罗斯则是从联邦和地方两个层面来划分危机中的政府责任，联邦层面以总统为指导核心建立各类职能机构，对较大灾害直接处理或提供紧急帮助，一般灾害则是由地方政府全权负责。我国学者对于公共危机中政府责任的探讨主要是以突发性公共事件为背景，对政府责任进行划分和内容概括。比如，祝哲等人认为，在应急响应中，政府责任主要在于风险沟通、应急主导、资源协调和创新促进4；鲁全基于不同的应急阶段来划分政府责任：预防与准备阶段、响应与应对阶段、善后与恢复阶段5；万垚等人以新冠疫情为例，从疫情发展的阶段来总结政府责任：疫情潜伏期的预防责任、疫情发展期的控制责任、疫情暴发期的救治责任、疫情缓和期的经济责任和
7、疫情常态化防控时期的多元化责任6；张彭强等人从突发性卫生事件切入，将政府责任归纳为法律责任、政治责任、经济责任、道德责任和社会责任五大类7。这些基于突发公共卫生事件讨论政府责任的类型和内容的研究成果为政府责任的细化分析提供了有益借鉴，但对于跨区域公共危机领域的政府责任和协同治理中如何划分多个政府的责任谈及较少，对公共危机治理阶段的具体责任分析相对抽象，缺乏对跨区域政府主体的横向合作和横向府际责任的探索。因此，在研究公共危机治理中的政府责任时，特别需要讨论跨区域公共危机的横向政府间责任。这种责任包含两个及两个以上主体，是一种需要共同承担的横向府际责任，是各地方政府在进行跨区域公共危机协同治理的过
8、程中，依据国家法律法规和区域实际情况应当履行的合作职责以及不履行职责应该担负的后果，主要包括治理领域划分的责任、共同治理责任的分担与共担、危机源头的主次责任、治理阶段的协作责任与补偿责任、公共及私人财产破坏的赔偿责任、救援过失责任等。二、我国跨区域公共危机协同治理的横向府际责任实践解构从近年地方政府展开的诸多应急管理合作实践来看，关于横向府际责任的问题在跨区域公共危机协同治理中探讨得越来越多，地方政府对承担治理责任也愈来愈重视，尤其在细化责任主体、划分治理阶段、增设责任内容、构建责任体系等方面做出了更详细的规定。本文以我国地方政府20042021年签订的80余份跨区域应急管理合作协议文本为分析
9、基础，来解构当前我国跨区域公共危机协同治理的横向府际责任。（一）责任主体视角下府际责任的应然状态：由一方到多方跨区域公共危机的协同治理与政府责任相辅相成，责任划分离不开责任承担主体。各方签订应急管理合作协议前，公共危机的责任主体限于危机爆发地的政府；当危机逐渐扩散演变为跨区域公共危机时，责任主体也相应扩大到受危机影响的其他地方政府。签订协议后，公共危机的责任主体不再局限于危机发生与发展地的政府，而是签署协议的各主体，具体责任再根据公共危机产生的整体治理责任进行划分。整理各地区签署的应急管理协定可以发现，从2004年到2020年，签署协议的责任主体从一方逐渐发展到多方，且呈现逐年增长现象。在协议
10、中，不只是责任主体数量增加，对事前预防和灾后重建工作的设想也更加完善和丰富，这表明各主体的责任意识和担当意识在不断提高。例如，2009年7月，上海、江苏、浙江共同签订“跨界环境应急联动方案”；2010年9月，浙江、安徽共同签订“浙皖跨界联动方案”；2015年，上海、江苏、浙江、安徽在此前签订的联动协议的基础上，增签了 “长三角经济带应急协作区”食品药品安全应急协作框架协议，在最新的协议内容中，“三省一市”协同治理的责任更加明确，增加了联合监测采样、协同处置应急事件、妥善协调处理纠纷等方面的内容。2019年新冠疫情暴发之后，应急管理合作责任主体已经趋向于同省不同市之间的合作，多个临近市按照就近原
11、则展开应急合作。这样的府际合作，一是协同效率更高，二是省内合作的市级政府主体在面对责任分担与共担问题时更容易达成一致。（二）责任内容视角下府际责任的应然状态：由粗略到细化各地方政府在签订应急管理合作协议前，由于跨区域公共危机合作领域有限，对应责任划分粗略，责任内容漏洞较多且不全面，责任行为主要表现为上级政府要求下级政府配合支援。签订合作协议后，地方政府相互间在各个领域主动合作、活动丰富，横向合作不断加深，协议中涉及的责任行为逐步细化、责任领域逐步拓宽。以泛珠三角区域为例，20042009年签订的协议呈现出以下特征：第一，责任领域拓宽。2004年签订 泛珠三角区域79领导科学2023 3环境保护
12、合作协议，2006年签订 泛珠三角区域环境保护合作专项规划，2009年签订 泛珠三角区域内地九省区应急管理合作协议，从不断更新的协议主题来看，责任范围从单一环境事件扩展到突发性公共事件；从不断丰富的协议内容来看，已有的环境保护协定涵盖应急管理救援各方面。第二，责任行为深入。较浅易的责任行为体现在泛珠三角区域2004年和2006年签订的协议中，主要包括更新应急管理合作协议的时效性、建立应急管理联席会议制度以及相互交流机制，并在已有责任行为中体现合作宗旨、合作原则、合作内容、合作机制等，强调解决当前环境问题和缓解未来环境压力，并指出确保区域经济可持续发展是各地政府的首要责任；较深入的责任行为体现在
13、2009年签订的协议中，包含的内容更全面，主要有编制联合应急预案、建立日常性或制度化的应急信息通报制度以及开展联合应急处置训练、演练或实战，重点突出政府责任行为中的应急管理工作交流、科技研究、平台建设，强调救援物资划分问题，指出当前责任是最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护人民群众生命财产安全和社会和谐稳定。在2021年浙江省、江苏省、安徽省签订的 应急管理一体化发展合作备忘录 中，江苏省政府确定“就近原则”，协议中一方发生突发事件，可向另外两方申请联合支援，三方之间可相互调拨救援物资与装备，并将蓝天救援队作为救灾责任主体，将救援行为以及救援责任落到实处。（三）责任体系视角下府际责任的应然状
14、态：由分散到耦合责任体系应是政府主体按照公共危机治理过程中所涉及的责任划分和履责范围整合而成的一套责任系统。对比各省近年来签订的应急管理合作协议，责任体系很少被提及，主要倾向于各区域分散化的责任链，真正构建起责任体系的区域更是凤毛麟角。但是，并非所有地区对责任体系的构想都是空白的。2019年长三角区域“三省一市”签订了 长三角一体化应急管理协同发展备忘录，这份备忘录就已经展现出长三角区域对责任体系的设想，尤其在成果共建方面，强调政府要将本区域内的治理责任逐级细化，责任行为与治理成果要落实到具体部门、具体人员，以此完善应急管理责任体系。“三省一市”一体化合作，促成各项应急事务统一认定、统一执行，
15、相互间从整体出发不断调适、整合，对联合发布统一的区域应急管理政策法规及标准规范意见达成一致，迈出了责任体系构建的第一步。在此基础上，“三省一市”探索建立长三角一体化应急管理研究成果汇编制度，在汇编中要求包含治理过程中所属责任内容和责任分担细况，将各地形成的工作机制、责任体系、治理经验和重建成果加以复制和推广，形成全国案例典型。（四）责任意识视角下府际责任的应然状态：从认识到落实协议的核心在于执行，即从文本到实践的过程。在地方政府签订的应急管理合作协议文本中，已有多数责任主体主动要求建立信息共享、交流互动、联合演练等机制。对比分析可以发现，2008年的 粤澳应急管理合作协议、2010年的 深莞惠
16、应急管理合作协议、2016年的 京津冀救灾物资协同保障协议、2018年的 “环黄渤海及东北三省旅游城市”食品药品安全应急协作框架协议 和2019年的 汉巴区域应急联动协议 均提到建立信息共享机制，说明各地方政府持续性强化信息在治理过程中的枢纽作用，直接反映了信息共享机制在实践中得到不同程度的落实。例如，在2014年京津冀地区签订的 突发事件卫生应急合作协议 中，京津冀三地毗邻县（市、区）协定建立突发事件信息通报制度，随时通报已涉及或有可能影响其他地方的突发事件信息，在之后的每一季度，京津冀三地都把开展信息通报活动付诸实践。2015年11月，京津冀三地签署 京津冀民政事业协同发展合作框架协议，提到三地要建立宣传演练联动机制；2016年，三地履行文本协议，举行京津冀地震灾害应急救助协同桌面推演活动，演练模拟北京市平谷区发生6级地震的情形，并通过演练发现突发事件处理中存在的漏洞，在实践过程中逐步完善应急管理预案。三、跨区域公共危机协同治理中政府面临的履责障碍协同治理涉及的横向府际责任主体应该包括同级政府、不相隶属的跨区域政府以及相关职能部门。就责任主体而言，由于公共危机的扩散和公共事务的内联
