1、37ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.50 No.24 2022党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国大力推进生态文明建设，一系列生态文明改革举措相继出台1。中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见明确要求，完善生态环境监管体系。党的十九大报告进一步提出，改革生态环境监管体制，建设美丽中国。生态环境监管是生态环境保护的基础，是改善生态环境质量的重要力量2。进入新时代，人民群众日益增长的对美好生活的需要，对生态环境监管工作提出了一系列新要求。强化流域生态环境监管，是新时代推进生态文明建设的重要举措。当前，关于生态环境监管的研究多集中于
2、国家层面或省市级层面的体制机制完善、法律法规建设、执法监督改革等，从流域视角探讨生态环境监管的研究较少3-5。本文从历史维度回顾流域生态环境监管的发展历程，分析流域生态环境监管存在的问题，探讨未来重点发展方向，以更好地促进流域中观层面生态环境监管工作的发展，为国家建立健全生态环境监管体系提供参考。新时代加强流域生态环境监管的思考文/余明星杨国胜孙志伟袁琳Thoughts on Strengthening Watershed Ecological Environment Supervision in the New Era摘 要 强化流域生态环境监管是新时代推进生态文明建设的重要举措。本文回顾了
3、流域生态环境监管的发展历程，分析了2019年新组建的七大流域（海域）生态环境监督管理局在流域生态环境监督管理、指导协调等方面的职能，探讨了当前流域生态环境监管工作在广度与深度、能力和资源储备、人才队伍建设三方面存在的问题，指出下一步流域生态环境监管工作应重点加强的四个方向：一是构建完善的流域生态环境监管工作新体系；二是建立有效的跨部门跨区域生态环境监管新机制；三是推动履职尽责全面稳步迈上新台阶；四是建设强有力的生态环境监管支撑保障体系，为国家进一步深化生态环境监管改革提供参考。关键词 生态环境监管；流域管理；生态文明建设；新时代流域生态环境监管改革概述我国生态环境监管工作从无到有、从弱到强，逐
4、步形成以生态环境部门为主的生态环境保护行政管理组织体系。1978年至今的40多年里，生态环境监管机构每隔10年都会经历一次重大变革。我国流域生态环境监管工作于20世纪70年代末开始起步。国家先后按水系设置长江、黄河、海河、淮河、珠江、松辽、太湖七个流域水资源保护局。1976年1月，国务院环境保护领导小组和水利电力部联合批复成立长江水源保护局，这是我国第一个建制性的流域水资源保护机构，具有划时代意义6。流域水资源保护局由水行政主管部门和国务院环境保护部门双重领导。职责范围由开展水源污染调查、水质监测资料收集整编、水源保护和水质监测站网规划等工作，逐步发展到开展水生态保护、水功能区管理、纳污能力核
5、定、入河排污口设置审批和监督管理等工作。2019年，根据国务院机构改革方案，流域水资源保护局转隶到生态环境部，组建七大流域（海域）生态环境监督管理局（以下简称“流域局”）。流域局作为生态环境部派出行政机构，依据法律法规和生态环境部授权或委托，主要负责流域（海域）水资源、水生态、水环境方面的生态环境监管工作，相关职能工作涉及10多类，重点在流域监督管理、指导协调两个方面，进一步强化流域生态环境保护统筹管控力度。一是明确了监督管理核心工作，包括组织编制流域生态环境规划、水功能区规划，参与编制生态保护补偿方案，并监督实施；建立有跨省域影响的重大规划、标准编制，环评文件审批，排污许可证核发会商机制，并
6、组织监督管理；参与流域涉水规划环评文件和重大建设项目环评文件审查，承担规划环评、重大建设项目环评事中事后监管；指导流域内入河排污口设置，承办授权范围内入河排污口设置审批和监督管理；组织开展河湖与岸线开发的生态环境监管、生态流量水量监管。二是确定了指导协调重点工作，包括指导协调流域饮用水水源地生态环境保护、水生态保护、地下水污染防治有关工作；参与指导协调河湖长制实施，河湖水生态保护与修复；组织协调重大工程水源地水质保障；承担流域生态环境执法、重要生态环境DOI:10.14026/ki.0253-9705.2022.24.011深度38案件调查、重大水污染纠纷调处、重特大突发水污染事件应急处置的指
7、导协调等工作；指导协调监督流域内生态环境保护工作。此外，新职能还明确了流域重大政策制定、监测、科研、信息发布等要求，如组织拟订流域生态环境政策、法律、法规、标准、技术规范和突发生态环境事件应急预案等；提出流域水功能区纳污能力和限制排污总量方案建议；组织开展流域生态环境监测、科研、信息化建设、信息发布等工作。生态环境部组建流域局，标志着流域生态环境保护迈向统一政策标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责的新阶段。这项重大的体制机制改革，主要解决流域生态环境监管职责交叉重复、多头管理等问题。同时，此次流域生态环境监管改革打通了岸上和水里、陆地和海洋，有利于水陆统筹、以水定岸，实施流域水生
8、态环境全过程监督管理，并满足国家生态环境保护长远需要，对建立现代化的生态环境治理体系具有重要意义。流域生态环境监管存在的问题以流域为单元统筹开展监管的覆盖面不够广、程度不够深流域生态环境监管要遵循生态系统整体性和流域系统性及其内在规律，将流域作为完整管理单元，统筹上下游、左右岸，理顺权责，进一步优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，以提高环境保护整体成效。转隶以来，流域局加快了流域生态环境监管职能转变，但在按照流域整体性、系统性开展相关监管工作方面还存在一定短板和差距。一方面，有些制度顶层设计没有及时跟进，监管工作没有全面开展。如
9、针对流域生态补偿、生态修复治理、成效评估等，尚未制定出台完善的政策、法律、法规、标准、技术规范，除中华人民共和国长江保护法和中华人民共和国黄河保护法已出台以外，其他主要水系基本没有针对性的综合性流域保护法规制度。在生态环境监测网络方面，目前只有国家网和省市网，尚没有着手建立服务于流域监管需求的流域监测网，特别是没有建立起体现各流域特色的水生态监测网络体系。另一方面，流域生态环境监管工作在摸索中前进，面临继续深化的要求。如各流域局分别牵头制定了各流域“十四五”水生态环境保护规划并有步骤地协调推动地方政府落实，在具体推动过程中还存在着监管手段单一和进展较慢等问题；环评事中事后监管逐步开展，但多集中
10、于项目环评监管，规划环评监管较少；尚未开展常态化流域执法监管，现有执法检查大多针对重点事项、重点区域和重大风险隐患。现有能力和资源储备还不能充分满足生态环境监管新职能需求转隶前，流域局核心工作是流域水资源保护和管理。各流域局在40多年的发展过程中，不断实践、探索和总结，逐步丰富和完善了我国水资源保护及管理理论，在水资源保护规划体系、监督管理体系、监测监控体系、科技支撑体系的构建方面做出了重要贡献。但随着转隶后行政职能的转变，流域局的工作重心发生迁移，由流域水资源管理转向流域生态环境监督管理。当前管理内容和管理对象较以往有很大变化，很多基础资料和信息不系统，以前的流域监控管理信息平台也不能使用。
11、从流域生态环境保护事业发展的角度看，流域局现有能力和资源储备还不能充分满足生态环境监管新职能的需求。此外，监管业务工作存在短板，排污许可、污染源管理、河流综合治理、行政执法、污染事件应急处置等方面的知识储备不足，基础较为薄弱。人才队伍还不能完全满足生态环境监管新任务需要转隶前，流域局建立了完整的水资源管理、监测、科研组织机构，成立了局机关、监测中心和科研所，具备较强的流域水资源保护能力。转隶后，流域局人员编制总数明显减少，流域局机关人员紧缺。作为生态环境监管技术支撑单位的各流域局所属生态环境监测与科研中心，其相关职能由以水生态环境监测为核心，转变为全面支撑流域生态环境监督管理工作，工作面扩增明
12、显。从发展根本力量和组织机构支撑的角度看，流域局人才队伍还不能完全满足生态环境监管新任务的需要。当前，流域局所属事业单位在科学研究、规划评估、应急监测、信息化建设等方面还存在人才瓶颈；并且现有人员专业技术结构不均衡，暂时不足以全面支撑生态环境监管与行政执法工作。流域生态环境监管发展的重点方向习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，为流域生态环境监管工作提供思想指导。在新时代，需要以持续改善流域生态环境质量为核心，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，加快流域整体实现“美丽河湖”目标。当前和今后一个时期是加强流域生态环境
13、监管的关键时期，开创流域生态环39ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.50 No.24 2022境监管新局面，亟待开展四方面重点工作。以治理体系和治理能力现代化为目标，构建流域生态环境监管新体系聚焦生态环境治理体系和治理能力现代化2035年总体目标，进行前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，推动构建适应现代化生态环境治理体系要求的流域生态环境监管体系。一方面，完善基础，加大培训力度，全力提升生态环境监管、执法、监测、信息、科研、人才队伍建设等各方面的能力，全面提升流域治理能力。另一方面，以规划落实为核心，以监管为抓手，以信息化手段为支撑，建立完善的流域生态环境监
14、管、执法和应急工作机制，压实地方生态环境保护责任，促进流域生态环境质量持续改善。以共治共享和协调高效为原则，建立跨部门跨区域生态环境监管新机制积极推动研究出台一些重要文件或制度，将流域局实行“生态环境部和水利部双重领导，以生态环境部为主”的管理体制落到实处，加强流域局与水利部相关司局、流域委员会的沟通合作，建立健全相关工作机制，形成流域生态环境保护的整体合力。坚持流域整体性和系统性观念，建立和完善跨部门、跨区域生态环境保护联防联控、会商和信息共享机制，逐步构建流域齐抓共管大格局；坚持问题导向、深化独立调查，建立完善流域层面问题发现及解决机制。切实加强流域局与地方的沟通合作，强化流域统筹，充分调
15、动各方积极性，建立健全多方参与的流域生态环境保护协同机制，推动形成流域内不同行政区环境保护责任共担、效益共享、协调联动、行动高效的新机制。以改善生态环境质量为重点，推动履职尽责稳步迈上新台阶按照整体性、系统性原则，以改善生态环境质量为重点，推动流域监管工作按照“流域统筹、区域履责、协同推进”三位一体的原则协调发展。结合各流域实际情况，开展流域生态环境政策、法律法规、规划、标准、技术规范和突发生态环境事件应急预案制订工作。切实抓好入河排污口设置审查与监督，进一步加强流域生态环境执法、重大水污染纠纷调处和重特大突发水污染事件应急处置等工作。做好党中央和生态环境部等相关部门交办的以及社会关注的流域重
16、点生态环境问题调查核实工作，积极参与中央生态环保督察和强化监督定点帮扶工作。进一步加大对地方政府的督促指导力度，加快推进饮用水水源地保护、地下水污染防治和黑臭水体整治等工作。以服务监管工作为核心，建设生态环境监管支撑保障体系准确的监测、深度的科研、全面的规划、科学的评估为依法、精准、科学地开展生态环境监管工作提供强有力的技术保障。建设完善的监管支撑体系，能够为监管提供数据信息依据，找出和分析存在的问题，提出合理、适用的对策措施。提高监管支撑保障能力，一是要建立和完善流域层级的生态环境监测网络体系；二是要构建流域生态环境信息平台；三是要开展流域生态环境重大科学问题研究。此外，还要补齐技术支撑体系能力建设短板，加大对生态环境监测仪器设备购置、科学研究实验基地建设、专业人才队伍培养、专项科研和规划评估等工作的经费支持，促进监管保障体系健康发展。结语流域是自然、经济、社会三者有机融合的空间载体，流域内生态环境要素具有普遍联系和不可分割的整体性与系统性。按照习近平生态文明思想，应统筹流域内山水林田湖草沙系统治理；与此同时，将流域作为一个整体，实施有效的生态环境监管。当前应以进一步落实长江经济带绿
