1、 第 卷 第 期科 学 管 理 研 究.年 月 .文章编号：（）信息技术赋能的政府治理创新 基于社会技术系统理论的要素框架李政蓉，郭 喜（.内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特；.内蒙古工业大学 经济管理学院 内蒙古 呼和浩特）摘要：随着信息技术的跨越式发展，为政府治理创新提出了更高要求。社会技术系统理论（）能够有效识别信息技术赋能中政府治理创新的要素及其协同运作机制。本文基于社会技术系统理论，构建信息技术赋能的政府治理创新理论分析框架。选取上海“一网通办”和丹麦数字政府建设案例，总结并分析两者信息技术赋能中不同类型的政府治理创新模式，解释并论证社会技术系统理论框架的合理性，探究实践中社
2、会技术系统各要素及协同机理，为政府治理创新理论研究及具体实践提供经验借鉴。关键词：信息技术；政府治理；社会技术系统理论；技术赋能中图分类号：文献标识码：.：，（.，；.，.，）：，.，.，.：；问题提出从第一次工业革命开始，每一次信息技术的创新与发展，都会对社会带来全方位的巨大冲击，推动人类社会在“破旧”与“立新”交替的变革中向前发展。信息技术为社会带来了无与伦比的力量，世界似乎在一夜之间成为了人类和技术联合的共同体。经历互联网、大数据、人工智能等信息技术收稿日期：基金项目：国家自然科学基金项目（）作者简介：李政蓉（），女，山西晋中人，法学博士，内蒙古大学公共管理学院讲师，主要研究方向：公共服
3、务、社会治理、科研管理；通讯作者：郭 喜（），男，内蒙古鄂尔多斯人，管理学博士，内蒙古工业大学校长，教授，博士生导师，主要研究方向：公共服务、社会治理、科研管理。的时代变革，以“智慧化”为标志的智能机器主体促使政府逐步迈入新一代政府，政府.版“智慧政府（）”开始出现。智慧政府的出现在一定意义上代表着政府治理走向技术赋能的新模式，而智慧政府发生的实质与演化进程，始终离不开更迭的信息技术对政府治理多维度的创新。对信息技术赋能的政府治理创新研究，大多以信息技术演进顺序为主要议题，即集中于互联网、大数据和人工智能的政府治理创新研究。其中，互联网与政府治理创新主要集中于“互联网政务服务”，这是践行“放管
4、服”改革的重大决策部署，也推动了政府在“简政放权”中走向整体性政府建设，是创新政府治理模式的关键举措。促使政府治理创新在提升信息化水平、增强政务服务意识、增加群众认同、提高公共服务供需匹配程度、提升行政效能等方面取得显著的成效。大数据技术赋能到政府治理创新中时，促使了政府在科学化政策制定、全程化权力监督、网络化协同治理、预防性危机管理、精准化公共服务等领域实现了高效突破。可以说，大数据驱动的政府治理创新在政府运作的各个方面均给予了技术赋能，对政府治理创新的理念、模式和要素等方面也进行了进一步革新，合理运用大数据技术并把握其中要素运行，有助于为政府实现数字化转型提供了极大的助力作用。进入人工智能
5、时代后，信息技术带来的赋能作用更多的体现在“智”这一层面，超越人脑的机器智慧将会被广泛运用于政府治理的各个层面。人工智能时代政府治理过程中人机融合可能性大大增加，面对日渐复杂的治理环境与治理问题，通过组织结构、知识结构、人工智能三者的深度融合，重建有限知识与智慧治理的智能体系，从而实现复杂环境中治理知识的持续增长，为政府治理创新带来新的可能。在机器智能的技术赋能中，政府治理由传统的大生产管理、电子化治理、网络化治理转向计算式治理方式，在“数据算力算法”的动能驱动中增强政府智能化与前瞻性运作，促使政府在形态、结构和功能上发生转变，走向数字型、平台型、协作型、简约型和智慧型多重叠加和治理效能呈现。
6、可见，无论是互联网、大数据还是人工智能信息技术赋能下的政府治理创新，均绕不过信息技术对政府赋能作用，都应集成到政府核心职能中的这一环节。但是信息技术的技术赋能仅仅是政府治理变革的其中要素之一，政府实现治理创新还需要与政府组织内外的其他要素产生相互关联。政府治理面在信息技术不断演进的时代变革中，需要开发哪些要素来实现治理创新，并如何将这些要素形成系统框架推动政府治理创新？面对这一研究问题，本文围绕“技术治理”这一主线从社会技术系统视角入手，通过构建一般性分析框架，并对信息技术赋能中政府治理创新的典型案例进行分析，为实践中识别其有效治理运作模式提供启示。信息技术赋能的政府治理创新与社会技术系统理论
7、政府治理需要随外部环境变化而不断创新，当治理无法适应环境变化时便会产生治理危机。信息技术快速发展的时代，带来的外部环境变化是前所未有且日渐深刻的。信息技术的持续开发和深度应用，为政府治理效能、治理理念、治理内容和治理方式等方面转型提供了有力的技术支撑。信息技术的持续动态变化，不仅是政府治理创新的应把握的机遇，同时也是政府治理创新面临的危机。机遇体现在充分发掘信息技术在多个维度的驱动作用，运用技术赋能对政府治理创新实现跨越式升级；危机则体现在政府治理不适应或不恰当运用信息技术，对社会层面产生不同层面的治理危机。因此，政府治理创新不仅需要强大的信息技术来解决一些组织系统的结构性障碍，也不能忽视信息
8、技术与公共价值的联系、参与者的激励动员、技术运用的最终目标等要素环节影响，这些由技术赋能产生的社会贡献对政府治理创新成功同样至关重要。因此，对信息技术赋能的政府治理创新的理解应从“社会技术”两个维度的不同要素出发。哈罗德李维特（）提出的社会技术系统理论（）适用性已经在多个学科领域得到验证。该理论模型认为组织工作系统的重要内容涉及技术（）、结构（）、人员（）和任务（）。推进组织变革的要素并不是孤立存在，而是需要在相互协同中形成技术系统和社会系统的互动。其中，技术系统由任务和技术组成，而社会系统由人、人与人之间关系以及形成的权力结构组成。社会技术系统理论（）对理解信息技术赋能的政府治理创新有一定的
9、适用性和借鉴意义。一方面，从时代变革必然性来看，信息技术赋能的政府变革，可以被看作是社会、文化、经济、政治和技术因素的综合结果，形成一个适应快速变化的社会技术系统。政府在信息技术轮换的时代变革中，必然会主动或被动的将信息技术嵌入到政府治理过程中，利用技术赋能手段不断提升政府治理效能。从政府工作报告以及各地政府利用信息技术手段发展数字化政府、创新政府治理模式等实践来看，也体现出政府治理创新随着信息技术时代变革的动态变化。另一方面，从政府治理创新所需要素来看，政府治理创新要依靠技术系统输入的技术赋能，在明确变革任务部署的前提下，通过组织内部人员发挥主观能动性将技术系统的工具价值转变为公共价值，实现
10、各要素嵌入式对组织结构发生优化。政府才能在要素协同运作中，将信息技术赋能的技术赋能转换，实现对技术系统科 学 管 理 研 究 第 卷层面的输出，产生对社会层面的治理效果。如上海“一网通办”产生的“最多跑一次”社会效应，便是技术系统输出到社会系统的政府治理创新产物。因此，社会技术系统间要素的协同互动搭建了技术系统与社会系统连接的桥梁。根据社会技术系统理论，信息技术赋能的政府治理创新需要来自社会层面和技术层面的技术、结构、人员和任务四个要素协同。但是并未将影响组织构成和组织形态的规则因素充分考虑，不同维度的要素能够有效协同运作需要有一定的规则约束。因此，在息技术赋能的政府治理创新需要将规则、技术、
11、结构、人员和任务五个要素及其之间的相互协同充分考虑，构建信息技术赋能的政府治理创新的理论分析框架（见图）。图 信息技术赋能的政府治理创新理论分析框架图 显示社会技术系统中结构、人员、任务、技术和规则的五个要素维度，并针对每个要素维度提出了政府治理创新应具备的内容，共同构成信息技术赋能的政府治理创新分析框架。信息技术赋能的政府治理创新的案例选择本文运用案例比较法选取不同制度背景下信息技术赋能的政府治理创新案例，通过案例分析阐释结构、人员、任务、技术和规则的五个要素维度及其之间的相互协同机制，结合理论分析框架凝练信息技术赋能的政府治理创新模式，为理论与实践结合及后续政府治理创新实践提供经验借鉴。为
12、使案例更契合研究问题，本研究根据以下标准筛选案例：选取的案例应具有代表性和启发性，在全球范围内获得普遍认同并具备成功经验；研究所需要素的完整性，选取案例与研究问题有适配性，兼顾制度差异与要素协同，从而与研究主题相契合；案例资料的可得性，选取官方渠道发布、新闻媒体广泛报道、社会层面广泛认可的案例，确保研究案例的客观性。根据以上标准，本研究选取入选 联合国电子政务调查报告的上海“一网通办”及名列前茅的丹麦数字政府，两者皆运用信息技术手段并产生卓越成效的政府治理创新。.上海“一网通办”“一网通办”已成为上海政府数字化转型的一张名片。上海市委、市政府高度重视“一网通办”，相继出台上海市公共数据和一网通
13、办管理办法关于深化“一网通办”改革，构建全方位服务体系的工作方案等政策文件，为上海打通数据壁垒与深化“数据驱动”的服务应用场景提供了坚实的制度保障，同时设立“好差评”制度，为“一网通办”各项政务服务给予了顾客满意度评价，促使其在用户反馈中不断提升。成立的上海大数据中心最大限度的确保“一网通办”的高效运转，缓解了数据碎片化、信息共享程度低、数据开放有限导致信息不对称等对“一网通办”运作带来的不利因素。上海“一网通办”以“一梁四柱”为主要架构，“一梁”即“一网通办”统一受理平台，“四柱”即“四个统一”：统一多源身份认证体系、统一“”总客服、统一公共支付、统一物流快递。统一身份认证由电子亮证对接电子
14、证照库免交证件，简化了繁琐的证件递交与审批流程。统一总客服打造了政府主导、公众广泛参与的闭环式管理与服务平台，解决了公众投诉无门、咨询无人等现象。统一公共支付简化了繁琐的缴费流程。统一物流快递缩短了材料传递时间，减少了群众跑腿。并且，“一网通办”不仅限于线上服务，还设有线下政务大厅服务，并设立“帮办”制度，定期由相关部门领导和工作人员帮助弱势群体和企业及群众办理高频、疑难的服务事项。.丹麦电子政务丹麦将数字化战略作为长期发展利国利民的重要举措，在涉及国家大事和公众生活的方方面面均逐步开展了电子政务改革，并专门设立拥有高度规划权限的信息化专家组，对信息化政策及各部门工作进行统一协调与规划，极大促
15、使了相关公共部门工作的协同联动。并且，丹麦政府充分动员企业和公众发挥各自力量广泛参与电子政府建设，这为丹麦打造全社会数字化环境和优质营商环境奠定了良好基础。丹麦还出台 数字战略电子签名法获取公共管理文件法等涉及数字化转型过程中各项细节的宏观规划与法律法规，规定人工智能运用的伦理道德，从制度规则上确保政府数字化顺利发展。在具体实施上，丹麦推出数字身份证（），用于访问公共服务与私人服务的各项业务，诸如提交税款、图书馆借书、预约理发师、预约医生、注册学籍等微小而繁琐的公共服务事项，均可以利用数字化手段完成。同时，针对老年人、残疾人、难民和低学历人群，政府与 合作开设 运用的数字化培训课程，通过进一步
16、缩小数据鸿沟来提高数字化水平的覆盖人群。针对 及各项数第 期信息技术赋能的政府治理创新字化手段使用过程中的数据管理，丹麦国家信息技术中心为政府各个部门和企业等私营部门提供信息技术服务与数据管理，在统一“公有云”平台中对公私数据和涉密数据进行不同等级的分类与存储，以最小的成本创造价值最大的“数据公地”共享服务中心，实现不同类型公私客户的优化与整合。当在具体实施中遇到问题时，丹麦政府会定期组织和举行交流会，包括了来自各层级政府、商业界、行业组织等人员对产生的问题进行共同研究解决，在共识中利用信息技术手段推动政府治理创新。信息技术赋能的政府治理创新模式作为信息技术赋能的政府治理创新的典型，上海“一网通办”与丹麦电子政务较为充分的实践了社会技术系统理论，并形成了各具特点的政府治理创新模式。.“双轮驱动”的政府治理创新模式：以上海“一网通办”为例综合社会技术理论，在信息技术的多维赋能下，上海“一网通办”各要素及其相互协同整体体现出“双轮驱动”的政府治理创新模式（见图）。其中，“双轮驱动”体现在“数据业务”和“线上线下”两个维度。一方面是“数据业务”双轮驱动，体现在上海“一网通办”以上海大数据中心
