1、 年 月 理论学刊 第 期 总第 期 我国公众参与基层社会治理的实现机制探究郝 丽，王 波（济南大学政法学院，山东 济南；山东社会科学院东岳论丛编辑部，山东 济南）摘 要公众参与基层社会治理作为健全共建共治共享的社会治理格局的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，是全过程人民民主的内在要求与实践方式，是提升人民生活品质的重要途径。当前公众参与基层社会治理的实践中还存在参与主体、参与渠道、参与程度等方面的问题，在一定程度上制约着公众参与基层社会治理的效果，亟需不断完善公众参与基层社会治理的实现机制，包括利益机制、组织机制、决策机制、监督机制和协调机制。关键词公众参与；基层社会治
2、理；实现机制 中图分类号；文献标识码 文章编号（）俗话说，基础不牢，地动山摇。基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。社会治理的重心必须落到城乡社区，只有城乡社区的服务能力和管理能力都增强了，社会治理的基础实了，才能推动社会治理的现代化。党的二十大报告指出，要“提升社会治理效能。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。这为加强和创新公众参与基层社会治理提供了科学指引和基本遵循。一、公众参与基层社会治理的必要性社会治理与社会管理虽只有一字之差，但社会治理体现的是多主体参与、多措并举、综合施策、系统管理，没有公众参与，社会治理也就会名不副实、徒有虚名。公众参与基层社会治理是
3、基层社会治理体系建设的必然要求。（一）公众参与基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义基层社会治理是国家治理的重要方面。我国经济社会的不断发展，受到网络化、信息化和全球化的影响，社会公众的生活方式、价值观念、利益诉求等不断呈现多元化趋势，对党和政府如何有效管理社会提出了新的要求。中国共产党审时度势，十八届三中全会创造性地提出创新社会治理体制的新思路，并指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就需要不断加强和创新社会治理，化解政府对社会的单一管理和服务难以适应社会公众的需基金项目本文系国家社科基金项目“新型举国体制优势转化为
4、国家治理效能的实现机制研究”（项目编号：）、山东省社科规划研究项目“公众参与基层社会治理的实现机制研究”（项目编号：）的阶段性成果。作者简介郝 丽，女，哲学博士，济南大学政法学院教授，研究方向为政府管理；王波，男，山东社会科学院东岳论丛编辑部主编、研究员。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民日报 年 月 日。DOI:10.14110/-37-1059/d.2023.01.011求窘境，通过公众参与，形成政府、社会团体、公众等多元主体协商共治的良好局面。公众参与社会治理不仅能够缓解政府应对日趋繁杂的公共事务的
5、社会管理压力，而且能够为政府献计献策和有效监督政府，减少政府的随意决策、盲目决策。与此同时，公众参与为基层社会治理增加了广泛的资源，有利于不断推动基层社会治理能力和治理水平的提升，进而有效推进国家治理体系和治理能力的现代化。（二）公众参与基层社会治理是践行全过程人民民主的必然要求 年 月，习近平总书记在上海考察时指出，人民民主是一种全过程的民主。年 月 日，习近平总书记强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”。党的十九届六中全会把“发展全过程人民民主”列为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，纳入十八大以来党和国家事业取得的历史性成就进行总结。年 月
6、日，习近平总书记在党的二十大报告中指出，“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，必须“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。这些都充分说明，公众参与基层社会治理是基层民主的重要实现形式，是践行全过程人民民主的必然要求。基层社会治理没有公众的广泛参与，就难以贯彻全过程人民民主。（三）公众参与基层社会治理是提升人民幸福感获得感归属感的重要途径公众能否真实有效地参与社会公共事务的管理，是衡量一个国家民主化程度的重要标准，也是公众利益能否真正全面实现的重要表现。随着我国社会结构的多元化、公众利益需求的多样化和个性化，社会上形成了多种多样的利益群体，也就带来了政
7、府如何有效协调利益群体之间的各种利益矛盾问题。在目前的基层社会治理实践中，各地结合实际不断进行探索创新，形成了很多行之有效的经验做法，如坚持党建引领、以人民为中心、“三治融合”的“枫桥经验”；“街乡吹哨、部门报到”中“党领民治、统领共治、四治融合、引领善制”的“北京基层治理模式”；基层党建三级联动的“上海经验”；问计于民的 热线“济南模式”等，这些经验做法都采用不同的方式和途径让公众参与基层社会治理，得到群众的称赞和认可。公民参与基层社会治理，需要历经事前、事中、事后的全过程，掌握事前、事中、事后的全部信息，了解不同利益群体相互博弈、妥协的情况，不仅有利于实现广泛的社会包容，而且培育了公民美德
8、和社会责任意识。更深层次上，有利于达成社会共识，有利于在经济社会发展中紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，大大减少社会矛盾和问题。公众参与基层社会治理为公众充分自由地表达自己的需求提供了机会，有利于公众更好地关注和平衡个人权利与义务、个人利益与集体利益、短期利益与长期利益、发展与稳定等之间的关系，从而实现最大化的公共利益和个人利益。因此，公众参与基层社会治理不仅有利于公民个人全面了解社会，促进个人全面发展，而且能提升其幸福感获得感归属感。（四）健全公众参与基层社会治理实现机制是基层社会治理效能得以顺利实现的前提条件制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。制度优势是通过治理效能得到表现
9、和实现的，国家治理效能是反映制度优势的重要指标。一方面，随着社会的不断发展，人们的价值观念和认识水平不断提升，社会主要矛盾发生新的变化，人民群众对制度的科学性合理性公平性提出了更高的要求，要求制度不断改进创新；另一方面，制度优势转化为治理效能是一个动态变化的过程，为保证制度优势顺利转化为治理效能，就必须不断完善相应制度。理论与实践都已经证明，我国的公众参与基层社会治理制度已经产生很大的治理效能，人民群众的满意度得到大幅提升。但也不能否认，目前的基层社会治理还不能理论学刊 年第 期习近平在庆祝中国共产党成立 周年大会上的讲话，人民日报 年 月 日。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设
10、社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民日报 年 月 日。完全满足人民群众个性化、多样化的需求以及对美好生活的向往，基层治理现代化的实现还需要不断完善包括党建引领公众参与基层社会治理实现机制在内的相关制度，促使基层社会治理效能的顺利实现。二、公众参与基层社会治理的现实困境我国近年来非常注重社会治理工作，尤其在公众参与基层社会治理方面推出了许多创新之举，通过党建引领推动公众广泛参与基层社会治理的伟大实践，开创了城乡基层社会治理的新局面。然而笔者通过调研发现，在取得成绩的同时，一些地方公众参与基层社会治理也存在主体参与意愿不强、主动性欠缺，参与渠道单一、质量不高
11、、效果欠佳等问题。（一）参与主体方面公众参与是一种制度化的民主形式，即在基层社会治理中，通过适当的渠道向公众或利益相关方征集建议、反馈信息，公众通过自下而上的信息传递，对公共决策和治理产生影响。公众参与既是公众的一项基本权利，也应是一项基本义务。通过调研发现，在基层社会治理中，公众作为参与主体还存在一定的困境，主要表现为参与基层社会治理的意识不强。究其原因，一方面，从历史上看，中国历经几千年的封建专制统治，中央高度集权，“自上而下”的运行体制再加上计划经济时期的“全能政府”管理，对社会影响至深。尽管改革开放以来，随着我国民主政治的不断发展，公众的民主参与意识和能力有了一定的提高，但我国长期以来
12、的强政府、弱社会的现实状态，使得公众养成了依赖政府的惯性思维。另一方面，公民自身公共意识不强。由于“公民精神”比较缺乏，导致有些公民不关注公共事务，习惯于事不关己高高挂起，再加上参与基层社会治理耗费自己的时间和精力，而自己并不能直接受益或者并不仅仅自己受益，于是便热衷于“作壁上观”。公众参与基层社会治理意识不强，直接导致多元治理的主体缺失，致使基层诸多公共事务中常常出现“公地悲剧”或“邻避效应”。（二）参与渠道方面当前我国公众参与基层社会治理有以下渠道：一是全国人民代表大会和政治协商会议；二是基层领导接待日、政府服务热线、信访、各类听证会、决策论证会等；三是各类社会团体组织。毋庸置疑，这些渠道
13、都发挥了非常重要的作用，但是目前仍存在参与渠道较窄和不通畅、有待进一步优化的问题。人民代表大会制度保证人民通过人民代表大会行使国家权力，政治协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在人民参与国家重大战略重大事项中发挥了重大作用。但由于没有形成人大代表和政协委员收集民意的机制，人大代表和政协委员在日常工作生活中的作用发挥不显著，基层群众甚至不知道谁是当地的人大代表、政协委员，更难以向他们反映问题和意愿。第二类渠道中有些是非常设渠道，如信访、政府热线等，它们对解决咨询类事项具有明显优势，也发挥了极好的作用，但对于解决基层矛盾与问题，还是需要层层批转直至属地，问题解决效率有待优化。第三类
14、渠道作用发挥明显不足，一方面是由于我国社会组织的数量总体还是偏少，截至 年底，全国社会组织总量为 个，这对拥有 亿人口的大国来说，数量还是太少；另一方面则是因为不少社会组织仍然没有与政府完全脱钩，较多地依赖政府，自身组织能力不高，不能吸引更多公众参与其中，无法引导公众积极参与基层社会治理。（三）参与程度方面公众参与基层社会治理的程度主要受两方面因素的影响：一是公共事务信息的获取程度。各级政府及相关部门与公众占有的公共资源和信息是不对称的，虽然根据我国自 年 月 日起施行的中华人民共和国政府信息公开条例，政府及相关部门会通过新闻发布会、官方网站、政务服务网站等途径向社会公众发布信息，但这些渠道提
15、供的信息有的具有迟滞性，有的也只是结果信息。面对海量信我国公众参与基层社会治理的实现机制探究息，公众真正及时获取有效信息的途径是有限的，对公共事务事前、事中、事后的知情权也是有限的。二是公众参与的制度化保障。当前公众参与基层社会治理的制度化建设还比较滞后，制度化水平还比较低，没有对公众参与的程度作出相关规定，公众在参与基层社会治理时的程序、权利与义务没有明确规定，致使有些公众参与不规范，甚至采用非制度化的参与渠道。正是由于以上两方面的因素，导致目前公众参与基层社会治理活动往往聚焦于养老服务、健康保健、文化娱乐、街区整治、房屋征收、垃圾分类、物业管理、社区服务等方面，而针对法规制定、政策制定执行
16、和监督、公共产品提供、公共事业发展等基层社会治理活动的利益性参与还比较低，说明公众参与基层社会治理的深度、广度都还存在不足。（四）参与效果方面在现实中，基层的确也开展了许多公众参与社会治理的活动和工作，如公开征集意见建议、专家论证会、群众听证会等，但不少效果欠佳，究其原因，一是部分公众自身的受教育程度不高，对所参与的事项所需具备的相关专业知识掌握较少，提不出合理的建设性意见；二是公共事务主导部门开展工作不够细致和规范，比如作为群众参与常见形式的专家论证会和群众听证会，有些组织者没有提前结合参与者的实际情况制定详细的参与流程，没有针对参与事项对参与者作较为充分的解释和培训，公众参与时意见表达和交流不充分，甚至邀请的有些专家专业不匹配，最终导致效果并不理想。目前的公众参与基层社会治理活动多是针对具体微观事件、短期目标制定等发挥了一定的积极作用，而针对基层治理的法规制度形成、公共政策制定、社会矛盾问题化解、良好治安维持、生活环境优化等长远性全局性的事项，所发挥的作用还十分有限，使得公众的参与并没有顺利转化为社会治理效能，未能实现治理效能的最大化。三、健全公众参与基层社会治理的实现机制党的十八
