1、辽宁农业科学 2 0 2 3(1):4 85 5L i a o n i n gA g r i c u l t u r a lS c i e n c e s文章编号:1 0 0 2-1 7 2 8(2 0 2 3)0 1-0 0 4 8-0 8 d o i:1 0.3 9 6 9/j.i s s n.1 0 0 2-1 7 2 8.2 0 2 3.0 1.0 1 0我国秸秆综合利用政策演变、特征与展望*周腰华1,王亚静2(1.辽宁省农村经济研究所,辽宁 沈阳 1 1 0 1 6 1;2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所,北京 1 0 0 0 8 1)摘要:从国家法律、行政规章、中央一号文件
2、3方面系统梳理我国秸秆综合利用政策,并将政策划分政策萌芽期(1 9 4 91 9 8 5年)、政策探索期(1 9 8 62 0 0 6年)、政策发展期(2 0 0 72 0 1 5年)、政策深化期(2 0 1 6今)4个阶段,探讨了我国秸秆综合利用政策的演进特征以及分析其面临的问题与挑战。最后提出,未来我国秸秆综合利用政策需要在生态文明建设战略部署下以农业绿色发展为基本线索,构建秸秆综合利用水平持续提高的法律保障环境,健全绿色生态导向农业补贴制度,兼顾效率与效益加快建立以秸秆利用技术创新为核心的新的秸秆利用机制和制度安排,进一步推进我国秸秆全域全量利用。关键词:秸秆综合利用;政策;演进;生态补
3、偿;机制中图分类号:F 3 0 3.4文献标识码:B 在我国,秸秆作为农作物生产的剩余物一直被当作肥料、饲料、燃料、建筑材料等而被加以利用,在推动农村生产与生活方面发挥着重要作用,直到2 0世纪8 0年代中后期才逐渐因为相对过剩导致秸秆焚烧而成为问题。秸秆焚烧在我国经历了从无到有、从个别现象到普遍焚烧造成环境污染,最终引起公众和政府全社会关注。我国农作物秸秆被露天焚烧的比例1 9 8 5年只有1%1,1 9 9 9年,农作物秸秆被露天焚烧的比例增加至2 0%2,2 0 0 1、2 0 0 2、2 0 0 3年则分别为2 2.6 0%、2 2.3 0%、2 2.2 4%3,2 0 0 6年为2
4、0%4,2 0 0 9年为2 0.8%5,即2 0世纪以来我国每年有超过2 0%的秸秆被露天焚烧,秸秆利用率低和秸秆资源浪费问题并存。2 0 1 02 0 1 5年,我国年均秸秆资源总量9.0 1亿t,年 均 氮 磷 钾 养 分 资 源24 8 5.6 3万t6,按照每年2 0%的秸秆被露天焚烧,那么浪费的秸秆资源达1.8 0亿t,浪费的氮磷钾养分资源达4 9 7.1 3万t。由此可见,我国在1 9 8 5年以前秸秆基本被有效利用,几乎不存在秸秆焚烧引起的资源浪费和环境污染等问题,但1 9 8 5年以后特别是2 0世纪9 0年代中后期以来,秸秆焚烧造成的环境污染引起了社会各界的关注,并且越来越
5、多的省区开始在行政管理层面关注秸秆焚烧问题。农业问题的成因和出路,必须首先到政策层面去探寻,失误的政策总是在鼓励无效率,而合理的政策安排必然促进农业的快速增长7。因此,从制度安排角度梳理我国秸秆禁烧管理与秸秆综合利用政策,厘清秸秆利用存在的问题并探讨秸秆利用有效途径,对我国秸秆综合利用长效机制的构建具有重要理论与现实意义。目前,在我国对秸秆综合利用日益重视的大背景下,对秸秆综合利用政策演变及特征进行归纳和剖析得研究还相对较少。本文尝试在系统梳理我国秸秆禁烧管理和秸秆利用政策的基础上,明确政策演进过程及其特征,提出当前政策制定和执行中存在的主要问题,提出未来促进秸秆综合利用的对策建议。1 秸秆综
6、合利用政策演变我国关于秸秆禁烧和秸秆综合利用的法律主要有6部:中华人民共和国农业法、中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法、中华人民共和国循环经济促进法、中华人民共和国大气*收稿日期:2 0 2 2-1 1-0 6基金项目:辽宁省社科规划基金项目(L 1 9 B J Y 0 5 0)作者简介:周腰华(1 9 7 9-),男,湖北红安人,博士,研究员,从事农业经济理论与政策研究。第1期 周腰华等:我国秸秆综合利用政策演变、特征与展望污染防治法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国土壤污染防治法,而秸秆禁烧、秸秆综合利用相关政策较多见诸于部门规章;此外,聚焦农业农村发展的中央一号文件也从宏观与
7、微观角度对秸秆综合利用在方向与路径等方面提出了要求,即从国家的大政方针政策角度来指导秸秆综合利用,具体指导和推进秸秆综合利用则由国家的行政规范性文件和地方的行政规章等体现,具体的实施细则并没有完全上升到法律角度,且缺乏系统性。在国家法律、行政规章、中央一号文件3方面关于秸秆禁烧管理和秸秆利用方面的相关政策与法规分析基础上,根据各项政策与法规出台历程和演变特征,结合我国秸秆综合利用发展现状,对我国秸秆综合利用政策从整体上进行阶段性划分(图1)。1.1 政策萌芽期(1 9 4 91 9 8 5年)这一阶段属秸秆传统利用时期,秸秆基本能够被利用,政策对秸秆利用的相关利益调整较少,处于萌芽阶段。建国以
8、来到改革开放初期,我国基本处于物质匮乏和能源短缺时代,农作物秸秆作为资源被广泛利用,特别是传统农业条件下,秸秆广泛用于农村生产生活燃料、畜禽养殖饲料、有机肥料以及修盖棚舍的建筑材料,截止1 9 8 5年我国农作物秸秆被露天焚烧的比例也只有1%。这期间涉及到秸秆利用的政策较少,主要有3项政策:(1)1 9 6 5年中共中央、国务院发布 关于解决农村烧柴问题的指示,在当时秸秆资源短缺的年代秸秆利用还得在农村烧柴和秸秆还田之间统筹安排;(2)1 9 7 9年9月2 8日十一届四中全会通过的 中共中央关于加快农业发展若干问题的决定,要求扩大推广秸秆制作有机肥等还田技术;(3)1 9 8 2年中央一号文
9、件 全国农村工作会议纪要 为改善农业生产条件提出实施秸秆还田调节土壤理化性能增加土壤有机质8。1.2 政策探索期(1 9 8 62 0 0 6年)这一阶段我国秸秆露天焚烧问题开始出现,国家开始出台政策进行秸秆禁烧管理和秸秆利用指导,侧重于秸秆禁烧和以禁促用,处于政策探索期。2 0世纪8 0年代中后期,在改革开放大背景下,我国农业生产方式和农村生活方式发生了比较大的改变,由传统农业向现代农业迈进,农村生活用能源秸秆发生改变、农业机械化水平提高、农业生产上化肥大量使用以及现代建筑材料替代传统建筑材料等原因,农作物秸秆利用量大幅减少,同时农作物秸秆产生量随着粮食产量增加而增加,导致秸秆供需严重失衡,
10、再加上秸秆的季节性和区域性特点,导致秸秆相对过剩问题日益凸显,秸秆露天焚烧造成的环境污染和危害受到全社会关注。1 9 9 7年5月和6月农业部先后下发文件 关于严禁焚烧秸秆切实做好夏收农作物秸秆还田工作的通知、关于严禁焚烧秸秆做好秸秆综合利用工作的紧急通知 标志着我国对秸秆禁烧管理的开始。但秸秆露天焚烧却仍屡禁不止,1 9 9 9年开始我国已有超过秸秆资源总量的2 0%被焚烧,因此,1 9 9 9年国家环保总局等六部委联合发布 秸秆禁烧和综合利用管理办法,我国秸秆禁烧首次在政策上获得明确支持,中华人民共和国大气污染防治法 在2 0 0 0年修订时更是首次将秸秆禁烧纳入国家法律,至此秸秆禁烧有了
11、确切的法律依据。此后,2 0 0 2年修订的 中华人民共和国农业法、2 0 0 4年修订的 中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法 均从法律角度明确秸秆禁烧。2 0 0 42 0 0 6年中央一号文件对秸秆利用的政策要求主要聚焦于秸秆气化、秸秆养畜、秸秆发电这几方面,秸秆利用途径比较单一。这一阶段国家从行政规章和法律上对秸秆禁烧管理提出了政策指导,中央一号文件对秸秆利用提出了一些要求,即在政策上对秸秆禁烧管理和秸秆利用进行了探索,但秸秆禁烧效果仍不尽如人意,2 0 0 6年全国秸秆焚烧比例仍超过2 0%。1.3 政策发展期(2 0 0 72 0 1 5年)这一阶段我国政策强调秸秆综合利用,以用
12、促禁,特别是在2 0 1 2年“十八大”以来国家生态文明建设战略背景下,构建起我国秸秆综合利用政策基本框架,秸秆综合利用政策处于政策发展期。2 0 0 7年中央一号文件强调秸秆综合利用,以肥料化、饲料化、燃料化利用推进农作物秸秆转化利用。这为2 0 0 8年 国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见 发布奠定了基础,而 关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见 目前仍是我国国家层面指导秸秆综合利用的纲领性文件,该文件明确提出从加大资金投入、实施税收和94辽 宁 农 业 科 学 2 0 2 3年价格优惠政策两方面加大政策扶持力度,开启了我国 支持秸秆综 合利用财政 与税收政策 的出台9。中华
13、 人 民 共 和 国 循 环 经 济 促 进 法 在2 0 0 9年1月1日首次施行时就明确:国家“鼓励”和“支持”秸秆综合利用。2 0 1 1年国家发展改革委、农业部、财政部为落实 国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见 联合制定了“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案,确立了我国秸秆综合利用“农业优先、多元利用”“市场导向、政策扶持”“科技推动、强化支撑”“因地制宜、突出重点”4项基本原则1 0,提出我国秸秆综合利用率的目标2 0 1 3年达到7 5%、2 0 1 5年达到8 0%以上,并且首次在国家发布的行政规范性文件中将秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化利用作为秸秆综合
14、利用的重点领域,秸秆“五料化”利用方式成为我国秸秆主要利用途径和方式,也是秸秆利用构成分析的基本分类方法,并成为秸秆综合利用分类的习惯表述1 1。中华人民共和国环境保护法 在2 0 1 4年4月2 4日修订中提出要科学合理处置农作物秸秆以防止农业面源污染,并强调各级人民政府及其农业等 有 关 部 门 和 机 构 应 负 起 指 导 责 任。而2 0 1 5年三项政策的出台,则进一步完善了我国秸秆综合利用政策基本框架的构建:(1)4月1 0日根据中央一号文件“加强农业面源污染治理”要求制定并发布的 农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见(农科教发2 0 1 51号),确立了“一控两减三基
15、本”的基本目标,明确提出2 0 2 0年农作物秸秆基本实现资源化利用、秸秆综合利用率达8 5%以上,而2 0 2 0年我国秸秆综合利用率为8 6.7 2%,实现了当年既定目标;(2)4月2 5日发布的 中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见(中发2 0 1 51 2号)明确指出资源节约高效实用,将推进秸秆等农林废弃物资源化利用作为生态文明建设的一项重要内容纳入循环经济发展之中;(3)8月2 9日修订的 中华人民共和国大气污染防治法,在2 0 0 0年修订基础上规定了省、自治区、直辖市人民政府对禁止露天焚烧秸秆区域划定的权限,明确了县级人民政府在秸秆综合利用工作中的主体责任,县级以上地方
16、人民政府确定的监督管理部门作为秸秆禁烧和管理执法和处罚责任主体,还对重点区域大气污染联合防治提出了要求。中华人民共和国大气污染防治法2 0 1 5年第二次修订使我国的秸秆禁烧管理在法律上进一步具体化、明确化,强化了秸秆综合利用的法律保障,是目前我国现行秸秆禁烧管理的主要法律依据,该法修订的同时也明令废止了1 9 9 9年颁布的 秸秆禁烧和综合利用管理办法。1.4 政策深化期(2 0 1 6年至今)这一阶段我国在生态文明建设战略布局下开始探索区域秸秆综合利用长效机制,2 0 1 6年开展秸秆综合利用试点工作,2 0 1 9年秸秆综合利用试点向全国铺开,同时还推进秸秆生态补偿制度创设试点工作,秸秆综合利用以“全域全量利用”为目标,不断优化农业绿色发展制度环境,以绿色、生态为导向,政策更具全局性、针对性和可操作性,处于政策深化期。首先是2 0 1 6年农业部和财政部两办公厅联合发布 关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知 拉开了我国秸秆综合利用试点工作;同年1 2月,国家发展改革委等四部门联合发布 关于印发的通知(发改环资2 0 1 62 6 3 5号),将农作物秸秆综合利
