1、111CITY VIEW 城市视点武汉市城市更新实施模式及制度创新实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。武汉市自2003年正式启动“城中村”改造以来，基本完成了中心城区的大规模改造，在征收补偿方式、土地开发模式、改造方案审批等方面积累了许多经验，同时也存在规划衔接不到位、土地收储方式不灵活、制度体系不健全等问题。在此背景下，武汉市陆续出台关于印发武汉市城市更新中心组建方案的通知 关于加快武汉市城市更新项目试点工作实施的若干意见等政策文件，在城市更新组
2、织架构、运作模式、实施主体、政策保障等方面开展顶层设计和创新，初步形成了以市区两级城市更新公司为主导的一二级联动开发模式，并实质性启动和实施江汉区绍兴里、硚口区古四社区等城市更新项目。武汉市城市更新实施困境过去“城中村”改造因缺乏统一规划导致用地分散和闲置过去“城中村”改造规划方案大多以村为单位进行编制，缺乏统一规划。根据相关政策规定，“城中村”用地被划分为还建用地、开发用地、产业用地和储备用地等，这种小而全的划分既不利于土地的综合开发利用，也不利于各村与周边环境的协调开发建设。同时，由于改制后的公司缺少产业运营能力，造成大量村集体预留产业用地闲置的问题，这类用地性质已调整为国有建设用地，其初
3、衷在于靠产业带来的租金收益为原村民提供长期收入来源保障，但用途限于产业开发，土地价值尚未得到进一步释放。社会资本参与城市更新项目存在征拆、供地、财政等制度性障碍经过近20年的“城中村”改造，武汉市中心城区可供开发的建设用地较少，遗留下来的多是类似于村集体预留产业用地等低效用地。同时，随着房价上涨，造成拆迁安置补偿成本上升，使得房企难以“平衡”望而却步。加上规范土地出让、防范和化解地方政府隐性负债的政策要求，例如：2016年财政部发文要求土地储备机构不得向银行业金融机构举借土地储备贷款，一定程度上限制了社会资本通过一二级联动方式参与城市更新项目的路径。“房住不炒”背景下，城市更新项目盈利模式发生
4、转变，各方利益更难平衡日前，住建部发布关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，提出转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。在“房住不炒”背景下，城市更新项目的盈利逻辑将不仅仅依靠二级开发获取超额收益，其利润空间将回归至合理水平，对开发商的融资能力、成本控制能力、产品设计能力、市场营销能力等提出了更高的要求。同时，从“拆改文_彭南南112城市视点CITY VIEW留”到“留改拆”的更新方式转变，意味着可用于平衡的土地资源更为有限，预期土地出让收入减少，导致政府方、房地产开发企业与被拆迁户的综合利益更难协调。武汉市城市更新模式特征组织架构：更新领导小组、更新中心、更新
5、公司2020 年 7月，武汉市成立武汉市城市更新工作领导小组，组建武汉市城市更新中心，在武汉地产集团（后重组为武汉城市建设集团有限公司）加挂更新中心牌子，并设立武汉市城市更新投资有限公司（以下简称“更新公司”），初步搭建了由领导小组、更新中心和更新公司组成的三级组织架构。实施主体：以市区两级城市更新公司为主导武汉城市更新试点项目实施主体是指更新公司及由更新领导小组依程序单项确定的平台公司。2020年8月，更新公司成立，为武汉城建集团的全资子公司，负责全市范围内重点城市更新项目的实施。随后江汉、硚口、东西湖等区先后设立区级城市更新公司，负责各区范围内城市更新项目的具体实施。从各区级城市更新公司股
6、权架构来看，一般由市级城市更新公司联合区属平台公司共同组建，部分区级城市更新公司参考市级城市实施主体运作模式，由区内平台企业独资设立；另一类则是由区国资委直接设立。运作模式：建立市区联手，兼顾平衡的两个“1+1”联动机制一是“实施主体+区平台公司”。实施主体可与区人民政府确定的一家平台公司合作，负责更新项目实施过程中的具体工作。二是“更新项目+平衡项目”。按照“当期平衡、动态平衡、综合平衡、长期平衡、政策平衡”理念，实现更新项目统筹。实施流程：涵盖从更新计划、规划编制到招商合作的全部流程武汉市城市更新项目实施流程大致分为更新计划编制、综合平衡方案编制、实施方案编制、项目征收、规划条件办理、规划
7、方案编制、发放预供地意见书、更新项目出让等环节（见图1）。首先，由更新中心会同相关区政府编制城市更新项目库，同时编制更新项目年度实施计划，报更新领导小组审批同意后实施。根据年度计划，由实施主体编制各更新项目综合平衡方案和实施方案，包括房屋征收方案、征收成本测算、保留房屋的改造方案、配套基础设施建设方案等。市资规局发放预供地意见书，明确项目实施主体。实施主体负责开展筹融资，待征拆资金到位后，开展项目征拆、规划设计条件办理及土地出让等工作。武汉市城市更新制度创新“预签约”制度根据国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）相关规定，房屋征收需经过征收决定、征收评估、征收补偿、搬迁与拆除等四个
8、程序，且四个程序有实施先后顺序，而“预征收”模式的征收安置图1：武汉市城市更新实施流程示意图113CITY VIEW 城市视点补偿方案恰是在征收决定之前作出的。实践中，“预征收”模式具有签约速度快、征收成功率高的特点，在面临社会影响大、牵扯征拆住户多、历史遗留问题复杂的城市更新项目时，可提前摸排原住户征拆补偿意向，为后期有针对性地完善安置补偿方案，快速启动项目征收工作具有明显优势。（见图2）“预供地”制度“预供地”制度是指在土地正式出让前明确意向用地单位。经更新领导小组审定的更新项目，由市资规局向实施主体（土地一级开发主体）发放预供地意见书，明确项目名称、四至范围。项目征拆完成并具备挂牌条件后
9、，由实施主体按照公开招拍挂程序竟得（可采用带条件挂牌等方式出让，保障实施主体顺利获取土地）。实施主体签订土地出让合同并按规定缴纳土地出让金后，由政府依据审计报告返还其征收成本。“预供地”制度是对于过去住宅用地出让必须采用净地交付制度的一大创新，通过明确政策支持和融资主体，锁定地块范围，解决城市更新项目前期融资问题，将进一步盘活旧城改造用地，推动武汉市城市更新工作高质量发展。结论与展望注重规划衔接，解决过去城市更新工作中的历史遗留问题新一轮城市更新行动要着眼于城市高质量发展的需要，注重与城市总体规划、控制性详细规划和城市更新专项规划的衔接，坚持统一规划，将“城中村”综合改造过程中遗留的分散、闲置
10、用地一并纳入新一轮城市更新项目的规划范围，发挥城市更新项目的“触媒”效应，激发城市用地活力，盘活低效用地。深化制度创新，健全社会资本参与武汉城市更新的合作模式为加快武汉市城市更新工作进展，引导社会资本参与，还需要进一步完善项目征拆、土地供应、规划设计、金融财税等体制机制。例如，允许社会资本方参与土地一级整理；实现城市更新项目土地一二级开发有效联动，探索土地收储成本返还路径；实行城市更新项目用地全市（区）范围内平衡，综合核算土地储备成本等。通过一系列体制机制创新，打通社会资本方参与武汉市城市更新的合法合规路径，在加速推动城市更新改造的同时，努力打造城市更新行动的“武汉样板”。加强产业导入，通过渐
11、进式更新方式实现城市可持续发展在“房住不炒”及防止在城市更新行动中大拆大建的宏观背景下，城市更新项目的盈利逻辑已发生转变。对于政府来讲，已不能依靠大拆大建整理出来的土地获取丰厚的土地出让收入，“土地财政”模式不可持续。短期看，城市更新项目必然会对地方财政构成更大的压力；长期看，政府方应从土地经营逐渐转向城市综合运营，通过导入高端产业推动城市产业转型升级，进而在更广层面实现城市的可持续发展和开发效益动态平衡。基金项目：国家重点研发计划课题（2022YFC3800103）、国家自然科学基金项目（51978299）。作者单位：华中科技大学建筑与城市规划学院、中建国际投资（湖北）有限公司编辑：马晓信图2：房屋一般征收流程及预征收流程对比图
