1、甘肃行政学院学报2022年第3期推进应急管理体系与能力现代化中的消防安全：如何更有效能？高睿张海波（南京大学政府管理学院，南京210023）【摘要】消防救援队伍转隶应急部后，作为国家应急管理体系的重要组成部分，消防安全效能水平将影响推进应急管理体系与能力现代化工作的整体建设。转型中的消防安全效能存在三种生成机制：一是“权责对等”的制度保障，通过组织的权责配置优化职能配置，保障消防安全效能长期稳定的生成；二是“多元供给”的治理结构，建立“立体高效”的消防安全治理体系，缓解编制体量和现有防火组织架构对消防安全效能生成的影响；三是“期望激励”的服务动机，扭转基层执法人员的“避责”逻辑为双向激励逻辑，
2、为消防安全效能的生成提供长久动力。三种机制相互联系、彼此依赖，故搭建“制度政策行为”分析框架讨论机制对消防安全效能生成的整合效应，并通过南京消防的实践回应分析框架，探索三种生成机制对应的可能性路径。【关键词】消防安全；效能；安全治理【中图分类号】D035.36【文献标识码】A【文章编号】1009-4997(2022)03-0066-09一、问题的提出党的十九届四中全会审议通过了 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（以下简称 决定），强调“建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，
3、优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”1。其中，国家应急管理体制因2018年国务院机构改革产生重大变动，大部制改革的顶层设计统筹全国应急资源与力量，成立应急管理部，整合先前分散在13个部门、机构的应急管理职能，基本完成自然灾害和事故灾难领域内的全灾种管理的静态职能统一2，因此作为火灾预防消灭主责部门、应急救援专业力量的公安消防部队（武警消防部队）和武警森林部队退出现役，并入新组建的应急管理部。机构改革一方面实现了应急管理职能的统一，但另一方面，消防安全治理体系因条块关系调整发生改变，改变后的治理体系是否会影响全国防火工作的能力有待观察，因此需要深入分析机构改革后的消防安全治理体系
4、，讨论转型期治理收稿日期：2022-05-15作者简介：高睿，南京大学政府管理学院、社会风险与公共危机管理研究中心博士研究生，研究方向：应急管理、消防安全管理、公共安全治理；张海波（通讯作者），南京大学政府管理学院、社会风险与公共危机管理研究中心教授、博导，研究方向：应急管理、公共安全、社会治理。基金项目：国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”（20&ZD160）；国家自然科学基金项目“公共治理 棘手问题 应对策略的选择及其动机：基于公务员价值偏好和情境认知的实证研究”（72004090）。社会治理与建设-66甘肃行政学院学报2022年第3期体系对消防安全能力现代化的
5、影响。为了解释消防安全体系及其与能力的关系，本文以“效能”为切入点，将其作为绩效和功能的复合3，其中“绩效”是运作效果质与量的综合评价，偏向于积极、正向的评价，“功能”是目标向结果转化的中介。在此基础上，将研究问题界定为：作为应急管理体系重要组成部分的消防救援组织，如何在推进应急管理体系与能力现代化的建设中更有效能？为了回答这一问题，本文将其拆解为三个子议题加以讨论：一是组织变革后消防安全效能的生成机制有哪些？二是这些生成机制间存在怎样的逻辑关系？三是从消防安全效能生成机制出发，可能存在哪些消防安全效能的优化路径？二、消防安全效能的生成机制（一）“权责对等”的制度保障：消防安全效能生成的稳定机
6、制责任界定是组织为实现特定目标进行分工的基础，清晰的责任界定决定了组织的目标和边界，将责任进一步分解到岗位和个人，有利于责任的层层压实和工作的具体落实，而权力配置影响组织的责任下沉、资源下沉4与工作落实能力，故“责任”与“权力”两者一方压实组织开展相关工作的职责，另一方赋予组织开展具体工作的能力，二者的互动是组织职能配置的重要条件。理想的权责配置存在四大要素：“其一，有权必有责，二者的触发机制协调统一，治理目标定位清晰，可分解到部门和个人；其二，权力和责任的配置过程是一致的，组织体系结构完整，具有高度统筹能力、合作能力和执行能力；其三，权责边界范围明确，包括组织内部分工界限及与外部环境的界限；
7、其四，权责的动态演变是同时进行的，保证二者在变动环境下仍高度对应。”5这四大要素的互动决定组织职能配置的效能，进而分化出组织的“权责对等”或“权责分立”，权责对等意味着组织权责四大要素的理想统一，权责分立则是“权责配置在理想类型与现实情境之间的差距”5，所以从制度设计出发，对组织的权责四大要素实现动态调试，才能保障工作效能的稳定生成。具体到本文，消防安全治理主体的权责要素因2018年国务院机构改革发生了变化，必须进行动态调整，通过制度的顶层设计弥补消防安全治理主体权责现实情境与理想类型间的差距，实现消防安全治理主体责任层层压实，具备履行责任的能力，能够落实具体工作目标，保障消防安全效能的稳定生
8、成。消防安全治理主体的权责配置关系因机构改革变化最大的，是负责日常消防安全监管的消防救援机构、公安派出所与乡镇（街道）三方，在现行体制下，为了平衡监管工作面广量大与监管人员不足之间的张力，对社会消防单位进行划分，以责任划分为基础进行分工，形成了消防救援机构、公安派出所、乡镇（街道）协同治理的消防安全管理机制。消防救援机构对重点单位实行列管6，由市级消防救援机构管理一级消防重点单位，区县级消防救援机构负责二级消防重点单位监管，属地公安派出所负责一部分消防重点单位监管，一般称“三级消防重点单位”，剩余的一般消防单位由乡镇（街道）负责兜底的消防安全“三部门四级监管”格局。1.消防救援机构的权责配置1
9、998年 中华人民共和国消防法（以下简称消防法）明文规定消防机关的监督检查任务，公安消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。对消防安全重点单位应当定期监督检查。现行法律对消防救援机构责任的阐述源自2008年 消防法 修订后第五十三条规定，即“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查”。因为组织隶属关系的调整，消防法 于2019年再次修订，将“公安机关消防机构”的表述变更为“消防救援机构”，其余内容保持不变，故我国从法制层面明确了消防机构对全国的防火工作牵头抓总的职责，其责任属性上属业务主管责任。在权
10、力配置维度，作为业务主管部门的消防救援机构具有“行政处罚权”和“行政强制权”。消防救援机构发现消防安全违法行为，应参照 消防法 中华人民共和国行政处罚法 中华人民共和国治安管理处罚法 和 消防监督检查规定 等法律法规行使行政处罚权，如 消防法 明确了对单社会治理与建设-67甘肃行政学院学报2022年第3期位的“责令整改”以及对单位、主管人或直接责任人处行政罚金的具体规定。此外，消防法 还规定了部分依照 中华人民共和国治安管理处罚法处罚的五类情况，并可依据两部法律对情节严重违法人员实行行政拘留；行政处罚法 和 消防监督检查规定则明确了消防安全行政处罚办案的程序性规定。消防救援机构的行政强制权表现
11、为“行政强制措施”和“行政强制执行”，由 消防法 和 行政强制法 两部法律予以保障，如 消防法 第五十四条明确了消防救援机构的“临时查封”强制措施，行政强制法 对行政强制措施实施的程序做了具体规定。同时，消防救援机构可参照 行政强制法 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，申请人民法院行政强制执行。综上所述，对全国防火工作负牵头抓总责任的消防救援机构，其防火权责配置关系并未随国务院机构改革发生重大变化，权责配置的触发和过程、边界、动态要素的现实情境与理想类型的差距并不明显，基本符合“权责对等”，总体上保障了全国消防安全效能的稳定生成。2.公安派出所的权责配置消防曾隶属于公安机关，故公安派出
12、所对消防的警力供给有其历史渊源，改制前的消防救援机构接受同级公安机关的业务指导，消防工作作为公安工作的重要组成部分。基于缓解消防安全监管工作面广量大与监管人员不足之间张力的原因，以及对剩余消防单位全覆盖的考量，由公安派出所协助消防救援机构开展消防安全监管工作，这项安排同样基于制度设计：消防法（2008修订）第五十三条规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”，且该规定在消防转隶应急部后的两次 消防法 修正中均做出调整。除了法律的强制性规定，自 1998年公安部 消防监督检查规定 颁布开始，“公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委
13、员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查”。因此，在责任属性上，公安派出所辅助消防救援机构对一般消防单位开展消防监督，履行部门协管责任。公安派出所在发现消防违法行为后，同样具有“行政处罚权”和“行政强制权”，行政处罚方面可实施“责令整改”及“行政拘留”，公安部 消防监督检查规定 第三十三条明确了公安派出所日常消防监督检查责令依法改正的十大情境，行政拘留的具体规定则参照 中华人民共和国治安管理处罚法。在行政强制权方面，消防监督检查规定 第二十八条规定“强制执行由做出决定的公安机关消防机构负责人组织实施。需要公安机关其他部门或者公安派出所配合的，公安机关消防机构应当报
14、请所属公安机关组织实施”，故公安派出所在行政强制权方面表现为对消防救援机构“强制执行”程序的配合。消防法 第五十三条对公安派出所“可以”负责消防安全日常监督检查的表述赋予派出所在该项工作上较大的自主性，作为协管部门可以自由裁量履行职责的限度，随着消防转隶应急部，“组织分立”致使其责任要素压缩，日常工作中派出所的消防任务、考核比重逐渐下降，表现为“人员减量退位”和“监督执法闭环缩短”两大问题。笔者在南京、无锡两地田野调查中发现，两地部分公安派出所出现负责消防监督工作的警力减配、监督力量由民警转辅警等现象。这种由组织分立引发的“人员减量退位”正是制度设计未对组织权责配置进行动态调整的非预期后果，致
15、使公安派出所压缩、模糊其职责边界，责任要素紧缩，表现为一定程度的“权责分立”。“监督执法闭环缩短”方面，经笔者实地调研，发现消防隐患后，公安派出所除了责令整改，后续一般直接移交属地消防大队，对于监督检查的整改成效等后续闭环程序，存在一定程度的职责退位。全国人民代表大会常务委员会执法检查组在关于检查 中华人民共和国消防法 实施情况的报告中指出了这一问题：“各地实际负责范围差异较大，且仅能依据治安管理处罚法对谎报火警等5类涉及消防的行政案件进行执法，对大部分消防行政处罚案件不具备执法主体资格。”7其实，无论是“人员减量退位”，还是“监督执法闭环缩短”，其根本原因在于原先消防、公安派出所同属一个部委
16、社会治理与建设-68甘肃行政学院学报2022年第3期下形成的制度设计不完善，对公安派出所的责任配置边界要素模糊，而责任边界要素因“组织分立”产生退位与收缩，且责任的动态因素未做出调试，未对与消防分家后公安派出所的权责配置关系予以调整，难以保障消防安全效能的稳定生成。3.乡镇（街道）的权责配置消防安全责任制实施办法 的出台压实了各级人民政府的消防安全责任，其目的是希望将责任下移转化为效能生成，聚焦基层。该实施办法明确规定了乡镇人民政府的消防工作职责，并对人员、资金、规划、队伍、网格化、检查督促整改等内容做了具体规定，街道虽不属于一级地方政府，但作为区政府、县政府或市政府（县级市，个别为地级市）的派出机构，与乡镇人民政府同属基层，适用于 消防安全责任制实施办法，所以在制度设计的基础上，工作中逐步形成了由乡镇（街道）负责除消防救援机构、公安派出所列管的消防安全重点单位以外，社会面一般单位的监督工作，就其责任属性上，负属地责任，但因承担实际监督工作，其属地责任增加了“兜底”属性，负有“属地兜底责任”。然而，三家消防安全日常监管单位，唯独乡镇（街道）在制度设计层面尚缺乏权力分配。国务院消防安全责
